Принудительное отчуждение земельного участка в публичных интересах: история и современность

Тихонов Андрей Николаевич, старший преподаватель кафедры гражданского права Уральской государственной юридической академии (г. Екатеринбург).
Нахождение оптимального баланса частных и публичных интересов есть перманентная задача деятельности исполнительной власти в правовом государстве. Следует отметить, что насильственное ограничение государством права частной собственности является исключительной мерой, ибо соблюдение права частной собственности обеспечивает устойчивое развитие хозяйственной жизни общества. В статье проанализирован вопрос принудительного отчуждения земельного участка в публичных интересах. По мнению автора, в наше время понятие «экспроприация» активно используется в зарубежных правопорядках, в международном правотворчестве.
Ключевые слова: земельный участок, экспроприация, отвод, землепользование, землепользователь, имущество.
Принудительное прекращение права собственности на какое-либо имущество в общеполезных целях — это не новое явление. До революции 1917 г. для российского законодательства данный институт обозначался как экспроприация. Например, Д.И. Мейер предлагал под экспроприацией понимать «… возмездное, против воли собственника, отчуждение его имущества, для пользы государственной или общественной… недвижимое имущество может быть экспроприировано только актом верховной власти, а именно именным высочайшим указом, проект которого представляется подлежащими министрами через Государственный совет. С издания этого акта вопрос об отчуждении почитается решенным, и собственник обязан ему подчиниться» .
———————————
Мейер Д.И. Русское гражданское право, часть вторая. М.: Статут, 1997. С. 97 (Классика российской цивилистики).
Д.И. Мейер говорил о возможности экспроприации земельных участков под полотно железной дороги, под военные сооружения . Г.Ф. Шершеневич писал об экспроприации хлебных запасов во время голода, лошадей во время войны, зачумленных животных в интересах предупреждения заразы . К.П. Победоносцев связывал с экспроприацией принудительные займы, меры, принимаемые по случаю голода, убивание скота при появлении признаков чумы. Он приводил пример, когда с помощью института экспроприации были защищены интересы поселенцев, осевших в Уфимской губернии. Чтобы не подвергать поселенцев разорению, в 1892 г. поселенческие земельные участки были принудительно отчуждены из владения башкир с уплатой им надлежащего вознаграждения .
———————————
Там же. С. 430.
Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 208.
Победоносцев К.П. Курс гражданского права: в 3 т. СПб.: Синодальная типография, 1896. С. 496.
Институт экспроприации включал в себя выкуп как движимого, так и недвижимого имущества для «какой-либо государственной или общественной пользы» . В наше время понятие «экспроприация» активно используется в зарубежных правопорядках, в международном правотворчестве.
———————————
См. более подробно: Синайский В.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. С. 227 — 231 (Классика российской цивилистики) и др.
В советское время единственным способом предоставления земли для государственных и общественных нужд являлся отвод. В советской правовой науке под отводом понимались действия государственных органов, направленные на установление права пользования землей государственных, общественных и кооперативных организаций, учреждений и предприятий, а также отдельных граждан. Понятие «отвод» было введено Постановлением Совета Министров СССР от 13 сентября 1954 г. «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей», но четкое его законодательное определение в постановлении отсутствовало.
В.П. Балезин считал, что «отвод земли — это не только отдельное решение органов государственной власти или управления о предоставлении участка земли в пользование тому или иному субъекту права землепользования, но и вся совокупность действий государственных органов, направленная на установление конкретного права землепользования, включая не только решение исполкома о предоставлении земельного участка в пользование, но и, кроме того, все остальные действия по рассмотрению ходатайства о предоставлении права землепользования, по проведению определенных землеустроительных действий, определяющих в натуре границы подлежащего отводу земельного участка, а также правовое оформление права землепользования» .
———————————
Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М.: Госюриздат, 1963. С. 49 — 50.
В.А. Кабатов полагал, что об отводе следует говорить в двух смыслах:
а) как об административном акте соответствующего органа государственной власти или управления (акте отвода), на основе которого производится наделение земельным участком в натуре;
б) как о землемерно-технических действиях землеустроительных органов по отводу земельных участков в натуре .
———————————
Кабатов В.А. Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения. М.: Госюриздат, 1958. С. 37.
С.В. Быстров писал: «Отвод земельных участков есть совокупность правовых и технических действий по предоставлению земель организациям, предприятиям, учреждениям и гражданам» .
———————————
Быстров С.В. Отвод и изъятие земельных участков (в городах и поселках городского типа). М., 1966. С. 53.
Н.А. Сыроедов считал, что «под отводом земельного участка следует понимать предоставление на основе решения компетентного органа земельного участка землепользователю» .
———————————
Сыроедов Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. М.: Юрид. лит., 1967. С. 5.
В науке также говорилось о наделении земельным участком. О разграничении понятий «отвод земли» и «наделение землей» Г.А. Аксененок, в частности, писал: «… отвод земли для всех категорий землепользователей производится исключительно в лице уполномоченных на то органов и является одной из важнейших функций — функцией распоряжения землей». Предоставление земельных участков первичными землепользователями вторичным (наделение) «… не входит в функции распоряжения землей, а скорее относится по своему содержанию к функции внутрихозяйственного управления землей со стороны землепользователей» .
———————————
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Госюриздат, 1958. С 239.
Анализ соотношения института отвода и субинститута выкупа земель для государственных и муниципальных нужд показывает, что ставить между ними знак равенства не стоит, так как в рамках отвода право собственности на земельный участок не прекращалось и не возникало. Происходили лишь перераспределение права на земельный участок, переход правомочий по пользованию и владению им, а исключительным его собственником оставалось государство.
В современном российском законодательстве нет единства в решении вопроса о правовой природе норм, регулирующих выкуп земельных участков для государственных или муниципальных нужд, в частности в различных отраслях права их совокупности имеют различное наименование. Это может быть объяснено следующим образом.
Субинститут прекращения права собственности в пользу государства в жилищном и гражданском законодательстве именуется выкупом для государственных и муниципальных нужд. Так, ст. 32 ЖК РФ, основываясь на нормах гражданского законодательства (ст. 279 ГК РФ и др.), предусматривает возможность изъятия жилого помещения путем выкупа. В Земельном же кодексе РФ это понятие, вероятно, с целью обозначения административно-правового характера субинститута выкупа, сформулировано как «изъятие, в том числе выкуп» земельных участков для государственных и муниципальных нужд . С учетом того, что изъятие земельного участка без возмещения владельцу его стоимости не предусматривается нормами действующего законодательства, приведенная законодательная формулировка лишена всякого юридического смысла. Порядок выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд не закрепляет возможности прекращения на него права частного собственника без должного возмещения его потерь.
———————————
По мнению А.Н. Гуева, «путем изъятия земельного участка может прекратиться любое право на земельный участок (т.е. и право собственности, и право постоянного (бессрочного) пользования, и право пожизненного наследуемого владения, и право аренды, и право безвозмездного срочного пользования землей); путем выкупа же прекращается только право частной собственности граждан и юридических лиц» (Гуев А.Н. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экзамен, 2007. С. 256).
Выкуп земель для государственных и муниципальных нужд осуществляется в рамках института изъятия имущества . Понятие института, в том числе института изъятия имущества, связывается с совокупностью норм, так как одна правовая норма, какое бы важное правило она в себе ни заключала, не в состоянии всесторонне урегулировать какие-либо общественные отношения . Кроме того, основу правового института, как и основу отрасли права, должны составлять определенные общественные отношения, объединенные своей однородностью . Таким образом, представляется возможным выделить материальный и юридический признаки института изъятия имущества.
———————————
«На первичном уровне один и тот же устойчивый комплекс юридических норм, который обрел самостоятельную жизнь в позитивном праве, одновременно является по своей архитектонике юридической конструкцией, а по своим внешним характеристикам и связям с другими комплексами норм — правовым институтом. И именно особая юридическая конструкция того или иного комплекса юридических норм и является тем главным (а непосредственно в регулятивной и охранительной сферах — единственным) основанием, объективно выделяющим данный комплекс норм в особое первичное структурное подразделение — правовой институт» (Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М., 2000. С. 41).
Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8. С. 94.
Якушев В.С. Избранные труды по гражданскому и хозяйственному праву / Предисл. и сост. В.С. Белых. Екатеринбург: Бизнес, менеджмент и право, 2007. С. 237.
Материальным признаком анализируемого института являются относительно самостоятельные по содержанию общественные отношения. К отношениям, сопряженным с изъятием имущества, принято относить взаимосвязи, возникающие при обращении взыскания на имущество (в частности, на земельный участок) по обязательствам собственника (ст. 237 ГК РФ), при отчуждении земельных участков, которые в силу закона не могут принадлежать данному лицу (ст. 238 ГК РФ), при реквизиции земельного участка (ст. 51 ЗК РФ). Иными словами, земельный участок изымается у собственника при возникновении обстоятельств чрезвычайного характера в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства с возмещением собственнику причиненных убытков и выдачей ему документа о реквизиции (ст. 242 ГК РФ), с выкупом у собственника земельных участков для государственных и муниципальных нужд (ст. 279 ГК РФ) и т.д.
Поскольку материальным признаком правового института является относительно самостоятельное общественное отношение, оно должно получить закрепление в форме закона и в подзаконных актах нормативного характера . Правовой институт изъятия имущества включает в себя различные правовые нормы: дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и т.д., которые в комплексе охватывают все аспекты правового регулирования общественных отношений, связанных с изъятием. Институт изъятия имущества выполняет только ему присущие функции и не дублируется другими структурными компонентами системы права.
———————————
См.: Якушев В.С. Указ. соч. С. 239.
В свою очередь, как справедливо писал С.С. Алексеев, «сами правовые институты нередко образуют многоступенчатую структуру. Так, отдельные правовые институты имеют характер субинститутов по отношению к институтам более высокого ранга» . В частности, самостоятельным субинститутом гражданско-правового института изъятия имущества выступают отношения, связанные с выкупом земель для государственных и муниципальных нужд. Объединяющим его фактором являются составляющий его самостоятельный комплекс (система) норм, а также особый предмет регулирования.
———————————
Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 130 — 142. См. также: Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права): Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 14. С. 51; Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. С. 10 — 12.
Юридический признак субинститута обусловливает специфику совокупности норм, регулирующих отношения по выкупу земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Как целостное образование названный субинститут характеризуется единством содержания, что выражается в общих положениях, правовых принципах, совокупности используемых правовых понятий, единстве правового режима отношений, складывающихся в связи с выкупом, полнотой регулирования общественных отношений по выкупу. Материальный же признак определяет особый объект возникающих правоотношений — земельный участок.
Литература
1. Мейер Д.И. Русское гражданское право. Ч. 2. М.: Статут, 1997. (Классика российской цивилистики.)
2. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995.
3. Победоносцев К.П. Курс гражданского права: в 3 т. СПб.: Синодальная типография, 1896.
4. Синайский В.И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002 (Классика российской цивилистики.)
5. Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. М.: Госюриздат, 1963.
6. Кабатов В.А. Государственное управление землями сельскохозяйственного назначения. М.: Госюриздат, 1958.
7. Быстров С.В. Отвод и изъятие земельных участков (в городах и поселках городского типа). М., 1966.
8. Сыроедов Н.А. Отвод земель для государственных и общественных организаций. М.: Юрид. лит., 1967.
9. Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М.: Госюриздат, 1958.
10. Гуев А.Н. Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Экзамен, 2007.
11. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: некоторые тенденции мирового правового развития — надежда и драма современной эпохи. М., 2000.
12. Дембо Л.И. О принципах построения системы права // Советское государство и право. 1956. № 8.
13. Якушев В.С. Избранные труды по гражданскому и хозяйственному праву / Предис. и сост. В.С. Белых. Екатеринбург: Бизнес, менеджмент и право, 2007.
14. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник / под ред. Н.А. Голубкова. М.: Былина.
15. Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1.
16. Иоффе О.С. Структурные подразделения системы права (на материалах гражданского права): Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1968. Вып. 14.
17. Гражданское право: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998.
Тихонов А.Н. Принудительное отчуждение земельного участка в публичных интересах: история и современность // Семейное и жилищное право. 2014. № 3. С. 45 — 48.

Posted in Наши риелторские услуги.