Проблемы правового регулирования отношений, связанных с искусственными земельными участками

Сойников Михаил Алексеевич, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин факультета экономики и права ФГБОУ ВПО «Курская государственная сельскохозяйственная академия имени профессора И.И. Иванова», кандидат экономических наук.
В данной статье рассматриваются проблемы правового регулирования общественных отношений в сфере создания, использования и оборота искусственно созданных земельных участков как объектов гражданского оборота.
Ключевые слова: недвижимое имущество, искусственный земельный участок, водные объекты, правовое регулирование.
Правовой статус таких распространенных, известных еще древнеримскому праву, объектов недвижимости, как земельные участки в настоящее время претерпевает ощутимую эволюцию.
Так, в разных странах мира на водных объектах создаются искусственные земельные участки, предназначенные для различных целей. Например, страны, не обладающие обширной территорией, но ввиду прироста населения и увеличения потребностей пытаются таким образом решить назревающую государственную проблему. Особо масштабное создание искусственных территорий исторически осуществляется в Голландии (на сегодняшний день в Нидерландах 40% страны находится на искусственно созданных земельных территориях). Путем объединения намывных территорий образовалась новая административная единица — провинция Флеволэнд.
За пределами Европы также распространено строительство на искусственных земельных участках. Так, уже в 1634 г. в Японии был построен искусственный остров Деджима. Этот остров стал морским портом для голландских торговых судов.
Главными идейными вдохновителями создания искусственных островов считаются японцы, ведь они первыми начали проводить подобную деятельность. Но в их случае такая потребность продиктована в первую очередь быстрорастущим населением и нехваткой территории для жительства.
Самым известным искусственным островом Японии является Одайба. По сути, эти участки суши были созданы еще в XIX в., но большего внимания со стороны властей заслужили сравнительно недавно. Дело в том, что на их территории скопилось большое количество различных бытовых отходов и для решения проблемы утилизации правительство решило засыпать всю территорию залива вокруг островов специальным веществом, полученным в результате переработки .
———————————
Искусственные острова // [Электронный ресурс] URL: biofile/geo/4838.html.
В России правовое регулирование искусственных земельных участков ограничивается отношениями, связанными с созданием на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, искусственных земельных участков для целей строительства на них зданий, сооружений и (или) их комплексного освоения в целях строительства .
———————————
Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
При этом формулировки действующего законодательства, использующего категорию «строительство», не подразумевают иных целей, к примеру, таких как освоение искусственно созданного земельного участка в рекреационных целях, для нужд сельского хозяйства и т.п.
Поскольку рассматриваемый Федеральный закон распространяет свое действие на искусственные земельные участки, созданные на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, возникает закономерный вопрос о правовом режиме искусственно созданных земельных участков, расположенных на водных объектах, находящихся в иных формах собственности (как публичных, так и частных).
Исходя из ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации, водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). При этом в силу ч. 2 указанной статьи пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица .
———————————
Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Таким образом, возникает необходимость в разработке, принятии и реализации нормативной правовой базы регулирования общественных отношений, связанных с созданием, эксплуатацией и оборотом искусственных земельных участков, расположенных на водных объектах, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, а также в частной собственности.
Отсюда вытекает вопрос: на каком уровне — федеральном или субъектов Российской Федерации — должно быть принято соответствующее законодательство? (Возможность регулирования рассматриваемых правоотношений, как достаточно сложных на уровне местного самоуправления, при этом исключается.)
Из систематического толкования п. «е» ст. 71, п. «в» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации следует, что общественные отношения, возникающие в связи с созданием, эксплуатацией и оборотом искусственных земельных участков, расположенных на водных объектах, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации либо муниципального образования, а также в частной собственности, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов .
———————————
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Часть 1 ст. 2 Водного кодекса Российской Федерации также включает в состав водного законодательства законы субъектов Российской Федерации, принимаемые в соответствии с ним . Аналогичное положение содержится в ч. 1 ст. 2 Земельного кодекса Российской Федерации .
———————————
Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ…
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Казалось бы, правовое регулирование создания, эксплуатации и оборота искусственных земельных участков, расположенных на водных объектах, находящихся в собственности субъекта РФ либо муниципального образования, а также в частной собственности, может быть осуществлено на уровне законодательства субъекта Российской Федерации. Однако, исходя из основных принципов водного законодательства, сформулированных в ст. 3 Водного кодекса РФ, можно констатировать следующее.
Поскольку регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав , считаем необходимым отнесение правового регулирования общественных отношений по поводу искусственных земельных участков к исключительному ведению Российской Федерации.
———————————
Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ…
Кроме того, исходя из специфики общественных отношений по поводу искусственных земельных участков, нельзя игнорировать основные принципы земельного законодательства, сформулированные в ч. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ: регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю .
———————————
Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ…
Приведенные выше нормы исходят из ст. 9 Конституции РФ, в силу которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности .
———————————
Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г…
Таким образом, считаем необходимым принять федеральный закон (либо усовершенствовать действующий), который регулировал бы порядок создания, эксплуатации и оборота искусственных земельных участков не только на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, но и на соответствующих объектах иных форм собственности.
Исходя из потребностей, предназначения и масштабов возведения искусственных земельных участков, это могут быть как небольшие островки на поверхности пруда, принадлежащего на праве частной собственности индивидуальному предпринимателю; так и искусственный остров, созданный на территории искусственного водоема, находящийся в собственности субъекта РФ и предназначенный для рекреационных целей.
Оппоненты могут смело возразить, что подобное пристальное внимание к проблеме правового регулирования «искусственных островов» (при этом легализованных в российском законодательстве) необоснованно, поскольку количество подобных объектов крайне мало, а возможному их сооружению в будущем препятствуют последствия глобального экономического кризиса (в силу которого инвестировать в такого рода проекты стало нерентабельным) и объективные факторы (как обширность российской наземной территории и национальный традиционно-консервативный менталитет).
Ответом на предполагаемые возражения может послужить то обстоятельство, что еще около двадцати пяти лет назад владение на праве собственности таким недвижимым имуществом, как водные и воздушные суда, представлялось маловероятным. Да и собственность на земельные участки в современном ее понимании юридически сформировалась сравнительно недавно.
При этом неурегулированность ряда общественных отношений нормами права (в частности, гражданского, гражданского и арбитражного процессуального, жилищного и т.п.) влекут за собой применение аналогии закона и права, что не способствует единообразию правоприменения, и, как следствие, равной степени юрисдикционной защиты прав и охраняемых законом интересов субъектов соответствующих правоотношений, чего требует ст. 19 Конституции Российской Федерации.
Россия, как государство с самой большой в мире территорией, не испытывает недостатка в земле. При этом расширение за счет искусственных земельных участков территорий морских портов активно практикуется. Вообще, исторически первое упоминание искусственных земельных участков в российском законодательстве относится к Федеральному закону от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», п. 14 ст. 4 которого определял искусственно созданный земельный участок как земельный участок, созданный в морском порту путем намыва или отсыпки грунта либо использования иных технологий . Указанная норма утратила силу в связи с введением в действие Федерального закона «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон «Об искусственных земельных участках»).
———————————
О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Нельзя не отметить ряд пробелов действующего гражданского законодательства, возникших после вступления в силу Федерального закона «Об искусственных земельных участках» и до сих пор не устраненных, даже в рамках проведения широкомасштабной гражданско-правовой реформы.
Так, п. 3.4.7 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. (далее — Концепция) было признано необходимым включить в Гражданский кодекс РФ нормы о приобретении права собственности на искусственные (намывные территории) и естественные (изменение русла реки, намыв грунта) приращения прибрежного земельного участка .
———————————
Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Однако в рамках осуществляемой в настоящее время масштабной реформы гражданского законодательства, даже после вступления в силу Федерального закона «Об искусственных земельных участках», содержание ст. 218 Гражданского кодекса РФ «Основания приобретения права собственности» не дополнено вышеуказанными основаниями.
Авторы Концепции опираются на европейский опыт и, таким образом, пытаются внести новое основание для приобретения права собственности — приращение. С точки зрения регулирования правового режима искусственных земельных участков данные нововведения позволили бы более точно определить их статус и урегулировать спорные моменты, однако в самой Концепции отсутствует достаточная аргументация необходимости такого нормативного закрепления. Разработчики Концепции ограничились ссылкой на то, что подобные изменения нашли свое отражение в европейском гражданском законодательстве. Но очевидно, что такое обоснование не может считаться достаточным аргументом для расширения оснований приобретения права собственности. Тем не менее, с точки зрения исследуемой проблемы, включение такого основания, как «приращение», в гражданское законодательство стало бы скорее плюсом для будущей гражданской оборотоспособности созданных искусственных земельных участков.
Соответствующие изменения и дополнения, связанные с введением в гражданский оборот таких объектов правоотношений, как искусственные земельные участки, необходимо, на наш взгляд, ввести и в главу 17 Гражданского кодекса РФ «Право собственности и другие вещные права на землю».
Согласно ч. 1 ст. 218 Гражданского кодекса РФ право собственности на новую вещь, изготовленную или созданную лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов, приобретается этим лицом. В силу ст. 219 Гражданского кодекса РФ право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации .
———————————
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Однако в указанных нормах не говорится о возникновении права собственности на новую вещь, созданную не для себя (например, по договору подряда). Кроме того, ряд ученых, например известный исследователь О.И. Крассов, считают, что ст. 219 Гражданского кодекса РФ, регулирующая возникновение права собственности на вновь создаваемое имущество, неприменима к такому объекту недвижимости, как земля, потому что земля как объект природы не может быть создана вновь .
———————————
Земельное право: учебник / О.И. Крассов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 154.
Приведенную точку зрения опровергают следующие обстоятельства. Во-первых, известны многочисленные случаи естественного и искусственного намыва земельных участков, а также возникновения и создания иных природных объектов, таких как водоемы и лесные насаждения. Последнее нашло отражение в действующем законодательстве.
Так, п. 4 ст. 1 Водного кодекса РФ допускает создание искусственных водоемов (прудов и обводненных карьеров), и на такие объекты впоследствии будет распространяться общий режим водного объекта . В ст. 62 Лесного кодекса РФ допускается проведение искусственного восстановления лесов, и опять же не проводится разграничение между естественным и искусственным созданием . Следовательно, объект природы может быть создан человеком, в частности, земельный участок.
———————————
Водный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ…
Лесной кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: [Электронный ресурс] / Компания «КонсультантПлюс».
Наконец, существует ряд пробелов и противоречий между Федеральным законом «Об искусственных земельных участках» и Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Так, в основе создания искусственных земельных участков лежит документация по территориальному планированию, а также разрешение органов исполнительной власти на сооружение соответствующего объекта. Особенности подготовки документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка, а также проектной документации урегулированы ст. ст. 9 и 10 Федерального закона «Об искусственных земельных участках». Указанные статьи содержат отсылки на Градостроительный кодекс РФ и «законодательство о градостроительной деятельности». Однако ст. 47 Градостроительного кодекса РФ не содержит специальных требований к инженерным изысканиям для подготовки проектной документации на создание искусственного земельного участка.
Учитывая особенный правовой статус искусственно создаваемых земельных участков, считаем необходимым ввести в Градостроительный кодекс РФ специальные требования к проектной документации как для искусственных земельных участков, так и для возведения на них объектов капитального строительства.
Кроме того, ст. 11 Федерального закона «Об искусственных земельных участках» со ссылкой на ст. 51 Градостроительного кодекса РФ содержит указание на необходимость получения разрешения на проведение работ по созданию искусственного земельного участка. Однако указанная норма градостроительного законодательства посвящена разрешениям на строительство. Очевидно, что категория «проведение работ по созданию искусственного земельного участка» шире категории «строительство». Таким образом, не ясно, в каком порядке получать разрешение на проведение работ, предшествующих непосредственно строительству искусственного земельного участка, а также последующее за этим строительство работ (к примеру, введение участка в эксплуатацию).
Таким образом, правовое регулирование общественных отношений в сфере создания, использования и оборота искусственно созданных земельных участков, основы которого были заложены принятием Федерального закона «Об искусственных земельных участках», нуждается в развитии, устранении пробелов и противоречий с целью повышения эффективности законодательной регламентации рассматриваемых правоотношений.
Литература
1. Земельное право: учебник / О.И. Крассов. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2012. С. 154.
2. Искусственные острова // [Электронный ресурс] URL: biofile/geo/4838.html.
Сойников М.А. Проблемы правового регулирования отношений, связанных с искусственными земельными участками // Правовые вопросы недвижимости. 2014. № 1. С. 28 — 32.

Posted in Наши риелторские услуги.