О пробелах в законодательстве, регулирующем долевое участие граждан в строительстве многоквартирных домов

Ю.Ю. Васканьянц, главный специалист (юрист) управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Армавир.
В настоящей статье исследуются пробелы в законодательстве, регулирующем строительство многоквартирных домов, способствующие нарушению прав граждан, самовольному строительству и незаконному предпринимательству. На основании анализа выявленных правотворческих ошибок авторами статьи внесены предложения по совершенствованию Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Ключевые слова: строительство, долевое участие граждан, пробелы в законодательстве, правотворческая ошибка, Градостроительный кодекс, застройщик, многоквартирный дом, самовольное строительство, незаконное предпринимательство.
Вопросы, связанные с государственным регулированием и управлением отношений в области строительства, являются предметом постоянного пристального внимания законодательной власти и правоприменителей.
Государственная политика в области регулирования градостроительной деятельности в настоящее время имеет ярко выраженный уклон в сторону либерализации законодательства, отмены лицензирования деятельности, связанной со строительством, проектированием и инженерными изысканиями, построения диалога между органами государственной (муниципальной) власти и хозяйствующими субъектами.
Такие значительные изменения законодательства, как отмена лицензирования деятельности в сфере строительства, упрощение процедуры получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, отмена градостроительного контроля, осуществлявшегося органами местного самоуправления, привели к появлению на строительном рынке нового сектора, работающего на границе деятельности законной и деятельности незаконной (в литературе такие застройщики именуются по разному: «серые застройщики», «недобросовестные застройщики» и т.д.) .
———————————
Сделки с недвижимостью. Защита от криминала и недобросовестных партнеров / В.Г. Шабалин, И.А. Смирнов, А.К. Кузьмина. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2014. С. 14.
По данным прокуроров субъектов Российской Федерации, в стране на начало 2013 г. насчитывается около 700 проблемных жилищных объектов (недостроенных, не введенных в эксплуатацию и др.), нарушены права более 50 тыс. человек, признанных так называемыми «обманутыми дольщиками» .
———————————
Методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов» // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ genproc/documents/nauka/document-83280/.
Анализ работы органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере регулирования градостроительной деятельности позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время имеется важная практическая проблема — пробелы в законодательстве, регулирующем отношения в области строительства многоквартирных домов.
Пробелы законодательства способствуют:
— нарушению прав граждан, вступающих участвующих в долевом строительстве многоквартирных домов;
— осуществлению самовольного строительства застройщиками, строящими многоквартирные дома;
— созданию условий, способствующих совершению административных правонарушений и преступлений лицами, осуществляющими строительство многоквартирных домов;
— усилению коррупционной составляющей в деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти, уполномоченных в области архитектуры и градостроительства.
Как отмечается в литературе, «специфика правового регулирования долевого строительства многоквартирных домов заключается в том, что данная сфера законодательства носит комплексный характер. Отдельные вопросы, связанные с процессами выделения земельных участков для строительства, возведения многоквартирных домов, подключения их к сетям инженерно-технического обеспечения, а также вопросы участия граждан в целевых программах, предусматривающих строительство многоквартирных домов с привлечением денежных средств граждан, регулируются нормами жилищного, земельного, градостроительного и иного законодательства» .
———————————
Там же. С. 2.
К числу основополагающих нормативно-правовых актов, регулирующих данные отношения, относятся Градостроительный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 214-ФЗ).
Анализ данных законов позволяет сделать вывод о том, что их некоторые нормы страдают от правотворческих ошибок.
Пунктом 1 ст. 2 Федерального закона № 214-ФЗ установлено, что застройщиком, осуществляющим строительство многоквартирных домов с привлечением денежных средств граждан, может быть только юридическое лицо:
«застройщик — юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, имеющее в собственности или на праве аренды, на праве субаренды либо в предусмотренных Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» случаях на праве безвозмездного срочного пользования земельный участок и привлекающее денежные средства участников долевого строительства в соответствии с настоящим Федеральным законом для строительства (создания) на этом земельном участке многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за исключением объектов производственного назначения, на основании полученного разрешения на строительство» .
———————————
Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // СПС «Гарант».
Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее — ГрК РФ) подобного требования к застройщикам многоквартирных домов не предъявляет.
Статья 51 ГрК РФ говорит о том, что получить разрешение на строительство многоквартирного дома может не только юридическое лицо, но и любое физическое лицо, даже не являющееся индивидуальным предпринимателем. При этом в определенных случаях проектная документация, разработанная для строительства многоквартирного дома, не подлежит экспертизе.
В соответствии с ч. 7 ст. 51 ГрК РФ для получения разрешения на строительство многоквартирного дома застройщику необходимо предоставить в органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, заявление на получение разрешения, с приложением к заявлению следующих документов:
1) правоустанавливающие документы на земельный участок;
2) градостроительный план земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории;
3) материалы, содержащиеся в проектной документации;
4) положительное заключение экспертизы проектной документации объекта капитального строительства, если такая проектная документация подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных ч. 3.4 ст. 49 настоящего Кодекса;
5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со ст. 40 настоящего Кодекса);
6) копия свидетельства об аккредитации юридического лица, выдавшего положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации, в случае, если представлено заключение негосударственной экспертизы проектной документации .
———————————
Градостроительный кодекс Российской Федерации // СПС «Гарант».
При этом ч. 10 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ установлен запрет органам, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, требовать от застройщика предоставления документов, не указанных в ч. 7 ст. 51 Градостроительного кодекса.
В силу ст. 49 Градостроительного кодекса РФ экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий, выполненных для ее разработки, не проводится в отношении следующих объектов капитального строительства:
1) отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
2) жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
3) многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования .
———————————
Там же.
Таким образом, налицо противоречие между положениями двух федеральных законов. Федеральный закон № 214-ФЗ говорит о том, что застройщиком многоквартирного дома, строящегося с привлечением денежных средств граждан, может быть только юридическое лицо.
Градостроительный кодекс РФ, напротив, говорит о том, что получить разрешение на строительство многоквартирного дома может любое желающее лицо — физическое или юридическое.
По нашему мнению, в данном случае имеет место правотворческая ошибка. Как известно, под правотворческой ошибкой понимается такое отступление от требований законодательной техники, положений правовой науки, логики или грамматики, которое снижает качество норм права, вызывает затруднения в их толковании и реализации в конкретных правоотношениях. В зависимости от нарушенного правила выделяют три вида ошибок: юридические, логические и грамматические .
———————————
Российское законодательство: проблемы и перспективы / под ред. Л.А. Окунькова и др. М., 1995. С. 389.
Следствием данной правотворческой ошибки является фактическая декларативность исследуемой нормы Федерального закона № 214-ФЗ, а также содержательная противоречивость положений названного Закона и Градостроительного кодекса РФ.
Предусматривая в положениях Федерального закона № 214-ФЗ положения о том, что застройщиком многоквартирного дома, строящегося с долевым участием граждан, может быть только юридическое лицо, законодатель не предусмотрел механизма реализации этого требования в конкретных отношениях, связанных с получением застройщиками разрешений на строительство многоквартирных домов, и не наделил органы, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство, правом отказать в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома в связи с тем, что застройщик не является юридическим лицом.
Такое противоречие законодательных актов отнюдь не способствует защите прав граждан и укреплению законности в сфере строительных отношений.
Как известно, «норма права, лишенная действенных правовых средств ее реализации в конкретных правовых отношениях, действует по преимуществу формально, а граждане и иные лица не вступают в регулируемые ею отношения либо руководствуются иными нормативными регуляторами, в том числе и теми, которые плохо согласуются с принципами законности» .
———————————
Сырых В.М. Подготовка диссертаций по юридическим наукам. М.: РАП, 2012. С. 182.
Анализ правоприменительной практики органов местного самоуправления, государственной власти и правоохранительных органов Краснодарского края указывает, что положения ст. 51 Градостроительного кодекса РФ используются недобросовестными застройщиками с целью обхода требований Федерального закона № 214-ФЗ основываясь на положениях Градостроительного кодекса РФ.
Вот как выглядит одна из типичных схем, по которой действуют недобросовестные застройщики.
Физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, получает в органах местного самоуправления разрешение на строительство многоквартирного дома.
Параметры запроектированного многоквартирного дома выбираются таким образом, чтобы не требовалось проведение экспертизы на проектную документацию объекта капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполненных для ее разработки. Поэтому, как правило, недобросовестные застройщики останавливают свой выбор на трехэтажных многоквартирных домах.
С целью привлечения денежных средств застройщик заключает с гражданами незаконные договоры, которые до степени смешения схожи с предусмотренными Федеральным законом № 214-ФЗ договорами об участии граждан в долевом строительстве.
В качестве застройщика в договорах указывается физическое лицо, получившее разрешение на строительство. Заключенные договоры не регистрируются в Росреестре, и, в основном, изымаются застройщиком у граждан после того, как обязательства застройщика по передаче квартиры гражданину исполнены.
Собрав необходимые денежные средства, застройщик приступает к строительству многоквартирного дома, строя его с нарушениями параметров, указанных в разрешении, как правило — значительно превышая количество этажей и общую площадь здания, указанные в разрешении на строительство.
Так как построенный многоквартирный дом является самовольной постройкой, застройщики вынуждены легализовывать самовольную постройку путем признания права собственности на самовольную постройку в судебном порядке.
Как показывает личный опыт автора, недобросовестные застройщики, желающие легализовать постройку через суд, прибегают к злоупотреблению процессуальными правами, принадлежащими истцу при предъявлении иска.
Известно, что право выбора ответчика принадлежит истцу. При предъявлении иска истец решает, к кому предъявлять иск, определяет предмет и основание иска, а также нормы закона, на которых основывает свои требования.
Именно этими положениями закона пользуются недобросовестные граждане, злоупотребляя своими процессуальными правами.
Практика показывает, что лицо, намеренное получить судебное решение о признании права собственности на самовольную постройку с помощью злоупотребления правами, не предъявляет соответствующий иск к органам местного самоуправления.
Вместо этого предъявляются надуманные и необоснованные иски о признании права собственности к ненадлежащим ответчикам.
Анализ судебной практики позволяет выделить основные типы таких исков:
— иски о разделе совместно нажитого имущества между супругами;
— иски о признании права на имущество, переходящее в порядке наследования;
— иски о признании сделки действительной .
———————————
Васканьянц Ю.Ю. К вопросу о злоупотреблении правом при легализации самовольных построек // Муниципальная власть. 2012. № 4. С. 27.
Как правило, на данной стадии самовольно построенный многоквартирный дом (или квартиры, в нем расположенные) оформляются на лицо, зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя. Это делается с целью придания видимости нормальной предпринимательской деятельности при дальнейшем отчуждении квартир в самовольно построенном многоквартирном доме.
Признав через суд право собственности на построенный многоквартирный дом, застройщик дезавуирует ранее заключенные с гражданами договоры «об участии в долевом строительстве» и заключает с гражданами, фактически участвовавшими в нелегальном долевом строительстве самовольной постройки, договоры купли-продажи квартир в многоквартирном доме. При этом, с целью уклонения застройщика и/или продавца квартир от налогов, в договоре указываются заниженные цены, гораздо ниже рыночных.
К примеру, 17 января 2014 г. следственным отделом по г. Армавир следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Краснодарскому краю возбуждено уголовное дело № 14207003 по признакам преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 171 УК РФ.
В ходе предварительного следствия установлено, что гражданин М., заведомо зная, что он не является учредителем либо руководителем юридического лица и в соответствии с Федеральным законом № 214-ФЗ «Об участии граждан в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» не может выступать в качестве застройщика многоквартирных жилых домов, от имени застройщика заключил с гражданами договоры долевого участия в строительстве многоквартирного дома и незаконным образом извлек прибыль в сумме свыше семи миллионов рублей.
Материалами уголовного дела установлено, что гражданин М. получил в органах местного самоуправления разрешение на строительство многоквартирного дома, что позволило ему, не являясь учредителем либо руководителем юридического лица, начать строительство многоквартирного дома с последующим привлечением денежных средств граждан, что прямо противоречит требованиям Федерального закона № 214-ФЗ .
———————————
Представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлению (других нарушений закона) от 4 апреля 2014 г. № 216-04-2014/1839 (Следственный отдел по г. Армавир СУ СК РФ по Краснодарскому краю) // Личный архив автора.
Приведенный пример иллюстрирует, как исследуемая правотворческая ошибка фактически способствует незаконному предпринимательству, уклонению от налогов и вовлечению граждан в сомнительные методы предпринимательства и финансирование самовольного строительства.
Отметим, что, по нашему мнению, исследуемая правотворческая ошибка способствует созданию условий для коррупции в органах, уполномоченных на выдачу разрешений на строительство.
Коррупционная опасность заключается в том, что должностное лицо, уполномоченное на выдачу разрешений на строительство, рассматривая документы о выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома, поступившие от физического лица, как правило, понимает, что дом будет строиться с целью извлечения прибыли и фактически имеет место незаконная предпринимательская деятельность со всеми вытекающими из этого последствиями.
В такой ситуации у должностных лиц имеется непростой выбор: выдать разрешение на строительство, формально руководствуясь положениями ГрК РФ, либо отказать в выдаче разрешения на строительство, ссылаясь на свои предположения и требования Федерального закона № 214-ФЗ. При этом необходимо учесть, что ГрК РФ не предполагает возможность отказа в выдаче разрешения на строительство многоквартирного дома в связи с тем, что застройщик не является юридическим лицом.
Учитывая, что строительство многоквартирных домов является высокорентабельным бизнесом (а в случаях, связанных с уклонением от уплаты налогов, этот бизнес может быть сверхрентабельным!), застройщики имеют возможность активно лоббировать принятие нужных им решений о выдаче разрешений на строительство, используя, в том числе, коррупционные методы.
По нашему мнению, выявленная правотворческая ошибка нуждается в исправлении путем внесения соответствующих изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, корреспондирующих положениям Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации».
В частности, в Градостроительном кодексе необходимо предусмотреть, что разрешения на строительство многоквартирных домов могут быть выданы только юридическим лицам независимо от их организационно-правовой формы; а несоответствие застройщика данному требованию является основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.
Предложенные изменения в градостроительном законодательстве должны оказать положительное влияние на снижение уровня незаконного предпринимательства в области строительства многоквартирных домов с долевым участием граждан; будут способствовать наведению порядка в отношениях, связанных со строительством многоквартирных домов, и усилению защиты прав граждан, участвующих в долевом строительстве многоквартирных домов.
Список использованной литературы
1. Васканьянц Ю.Ю. К вопросу о злоупотреблении правом при легализации самовольных построек // Муниципальная власть. 2012. № 4.
2. Российское законодательство: проблемы и перспективы / под ред. Л.А. Окунькова и др. М., 1995.
3. Сырых В.М. Подготовка диссертаций по юридическим наукам. М.: РАП, 2012.
4. Сделки с недвижимостью. Защита от криминала и недобросовестных партнеров / В.Г. Шабалин, И.А. Смирнов, А.К. Кузьмина. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Изд-во ОМЕГА-Л, 2014.
Васканьянц Ю.Ю. О пробелах в законодательстве, регулирующем долевое участие граждан в строительстве многоквартирных домов // Российская юстиция. 2014. № 7. С. 59 — 62.

Posted in Наши риелторские услуги.