Защита прокурором публичных интересов посредством обращения в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки

Воробьев Сергей Дмитриевич, заместитель Генерального прокурора РФ, государственный советник юстиции 1 класса, кандидат юридических наук.
В статье анализируются правовые нормы, регламентирующие полномочия прокурора на обращение в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки.
Ключевые слова: прокуратура, арбитражный суд, иск, самовольная постройка.
Полномочия прокурора на участие в арбитражном процессе закреплены в ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ. Дополнительно вопросы участия прокуроров в арбитражном процессе регламентируются Приказом Генерального прокурора РФ от 25 мая 2012 г. N 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе» .
———————————
См.: Законность. 2012. N 7.
Согласно п. 4 ст. 27 Закона о прокуратуре в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
На основании п. 3 ст. 35 Закона о прокуратуре прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе обратиться в суд с заявлением, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства.
В развитие указанных положений совместным Постановлением Пленума Верховного Суда РФ N 10, Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» (далее — Постановление от 29 апреля 2010 г. N 10/22) разъяснено, что с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах вправе обратиться прокурор, а также уполномоченные органы в соответствии с федеральным законом.
Согласно п. 2 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее — информационное письмо от 9 декабря 2010 г. N 143) прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов.
Пленум Высшего Арбитражного Суда РФ 23 марта 2012 г. принял Постановление N 15, разъясняющее отдельные вопросы участия прокурора в арбитражном процессе.
Как отмечается в п. 1 указанного Постановления, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд, в частности, с требованием о ликвидации юридического лица вследствие неоднократного или грубого нарушения этим юридическим лицом исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности и на средства индивидуализации, а также с требованием о сносе самовольной постройки в целях защиты публичных интересов (ст. ст. 1253, 222 Гражданского кодекса РФ).
Изложенное позволяет сделать вывод, что отсутствие в ст. 52 АПК РФ закрепленного права прокурора обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки не лишает его права заявить в арбитражный суд требование о сносе самовольной постройки в интересах неопределенного круга лиц, в том числе граждан. При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, — защиты своих нарушенных прав и законных интересов.
Не вдаваясь в споры о праве прокуроров в отсутствие прямого указания в АПК РФ предъявлять иски о сносе самовольной постройки , рассмотрим некоторые вопросы, возникающие при обращении прокурора в арбитражный суд по указанным спорам.
———————————
Следует отметить, что право прокурора обращаться с иском о сносе самовольной постройки при отсутствии прямого указания на это в ст. 52 АПК РФ критикуется некоторыми авторами. См., напр.: Халатов С.А. Отдельные замечания к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Закон. 2012. N 7. С. 66 — 76; Третьяков С. Реализация полномочий прокурора в арбитражном процессе // Законность. 2013. N 6. С. 22 — 26; Зайцева А.Г. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. N 7. С. 82 — 96.
В силу п. 1 ст. 222 Гражданского кодекса РФ самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.
Как отмечает К. Скловский, «по существу, нормой ст. 222 ГК РФ регулируются три различных комплекса отношений: во-первых, это административные отношения, связанные с совершением публичного деликта — строительства с нарушением градостроительных и иных норм публичного права; во-вторых, это отношения, связанные с совершением частного деликта — занятием чужого земельного участка; в-третьих, это отношения, ведущие, с одной стороны, к возникновению права собственности на объект строительства, а с другой — к компенсациям и возмещениям» .
———————————
Скловский К.И. Комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». М.: Статут, 2011. С. 44.
Так, прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском к юридическому лицу (предпринимателю) о сносе возведенной постройки по тому основанию, что при строительстве были существенно нарушены строительные нормы и правила, следствием чего может стать обрушение этих объектов, а сохранение постройки создает угрозу жизни и здоровью граждан. Основанием для предъявления в суд иска о сносе самовольной постройки могут служить обращения граждан, проживающих рядом со спорным объектом.
Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой — продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК РФ.
Из содержания ст. 2 Градостроительного кодекса РФ следует, что градостроительная деятельность должна осуществляться с соблюдением требований технических регламентов, безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, с обеспечением предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятием мер по противодействию террористическим актам.
В соответствии со ст. 51 ГрК, ст. 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство. Указанное разрешение выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство, при этом к заявлению о выдаче такого разрешения в обязательном порядке прилагаются документы, предусмотренные ч. 7 ст. 51 ГрК.
Признание незаконным разрешения на строительство само по себе не влечет квалификацию постройки как самовольной. Однако она подлежит сносу, если при ее создании были существенно нарушены градостроительные и строительные нормы и правила и ее сохранение создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 10 информационного письма от 9 декабря 2010 г. N 143).
Таким образом, предметом доказывания по спорам о сносе самовольных построек является установление факта того, что спорный объект возведен без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан.
Поскольку прокурор обладает правом на обращение в суд с требованием о сносе самовольной постройки лишь при наличии угрозы жизни и здоровью граждан, постольку у него нет права обращения с указанным иском, если основанием для обращения в суд с требованием о сносе самовольной постройки является нарушение гражданских прав законного владельца земельного участка (допустим, собственник земельного участка не дал разрешение на возведение постройки) .
———————————
Пункт 2 информационного письма Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. N 143 «Обзор судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации».
Вместе с тем это не лишает собственников земельного участка права обращаться в суд самостоятельно. Так, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе установление перечня дел, по которым вправе обратиться в арбитражный суд прокурор, не исключает возможности реализации гражданами и их объединениями конституционного права на защиту прав и свобод путем самостоятельного обращения .
———————————
См.: Определения КС РФ от 18 ноября 2004 г. N 367-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»; от 21 декабря 2004 г. N 409-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Балаева Виктора Николаевича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 52, частью 3 статьи 292 и статьей 304 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».
Последствием обращения прокурора в арбитражный суд по делам, не предусмотренным законом, является прекращение производства по делу применительно к ч. 1 ст. 150 АПК РФ.
Согласно п. 24 Постановления от 29 апреля 2010 г. N 10/22 по смыслу абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, осуществившее самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка.
В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не была самовольной. Например, в случае отчуждения самовольной постройки — ее приобретатель; при внесении самовольной постройки в качестве вклада в уставный капитал — юридическое лицо, получившее такое имущество; в случае смерти физического лица либо реорганизации юридического лица — лицо, получившее имущество во владение.
Если право собственности на самовольную постройку зарегистрировано не за владельцем, а за иным лицом, такое лицо должно быть привлечено в качестве соответчика к участию в деле по иску о сносе самовольной постройки (ч. 2 ст. 46 АПК РФ).
В случае осуществления строительства объекта недвижимого имущества индивидуальным предпринимателем и дальнейшей реализации его гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, ответчиками по иску прокурора о сносе самовольной постройки являются собственники помещений, в связи с чем спор подведомствен суду общей юрисдикции. В случае реализации гражданам, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, не всех помещений в объекте, ответчиками по такому спору будут являться как граждане — собственники квартир, так и сам индивидуальный предприниматель, и спор также подведомствен судам общей юрисдикции .
———————————
Рекомендации Научно-консультативного совета при ФАС Дальневосточного округа (по итогам работы заседания Совета, проведенного 24 — 25 января 2013 г. при ФАС Дальневосточного округа) (утв. Научно-консультативным советом при ФАС Дальневосточного округа 22 марта 2013 г.).
Так, прокуратурой Советского района г. Ростова-на-Дону в 2011 г. по результатам проведенной проверки в суд было направлено исковое заявление о признании объекта капитального строительства самовольной постройкой и обязании снести его. Основанием этого иска послужило возведение многоэтажного (более трех этажей) здания без разрешительной документации и несоблюдение технологии строительных работ, что повлекло разрушение фундаментных и несущих конструкций. Строительно-техническая экспертиза, проведенная в рамках гражданского дела, признала объект опасным для жизни и здоровья граждан. Требования прокурора и граждан, обратившихся в суд с аналогичными исковыми заявлениями, были удовлетворены в 2013 г.
При обращении прокурора в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, установленные ГК РФ правила об исковой давности применению не подлежат .
———————————
Пункт 22 Постановления Пленума ВС РФ N 10, Пленума ВАС РФ N 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав».
Для расширения возможностей государства по защите публичных экономических и иных интересов Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ внесены изменения в АПК РФ, в том числе ч. 1 ст. 52 АПК РФ дополнена правом прокурора обратиться в арбитражный суд с иском об истребовании государственного и муниципального имущества из чужого незаконного владения . Дополнения в ст. 52 АПК РФ наделили прокурора полномочиями обращаться с виндикационным иском в арбитражный суд в случаях нарушения интересов РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.
———————————
Указанный Закон вступит в силу со дня вступления в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (опубликован на официальном интернет-портале правовой информации — 06.02.2014).
Именно прокуратура как государственная структура, не имеющая своего ведомственного интереса в защите какой-либо социальной, экономической или иной отрасли, призвана обеспечить соблюдение закона и баланса частных и публичных интересов участниками экономических отношений.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы:
1) прокурор вправе обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки при наличии угрозы жизни и здоровью граждан.
В предмет доказывания по спорам о сносе самовольных построек входит установление факта того, что спорный объект возведен без необходимых разрешений, а его сохранение нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан;
2) при обращении прокурора в арбитражный суд ответчиками по иску о сносе будут выступать лица, осуществившие самовольное строительство. При создании самовольной постройки с привлечением подрядчиков ответчиком является заказчик как лицо, по заданию которого была осуществлена самовольная постройка. В случае нахождения самовольной постройки во владении лица, не осуществлявшего самовольного строительства, ответчиком по иску о сносе самовольной постройки является лицо, которое стало бы собственником, если бы постройка не являлась самовольной.
При этом в силу ст. ст. 27, 28 АПК РФ арбитражными судами рассматриваются споры с участием юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Если ответчиком по иску о сносе самовольной постройки выступает физическое лицо, спор рассматривается судом общей юрисдикции;
3) в случае предъявления прокурором требования о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, установленные ГК РФ правила об исковой давности применению не подлежат.
Пристатейный библиографический список
1. Зайцева А.Г. Комментарий к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Вестник ВАС РФ. 2012. N 7.
2. Скловский К.И. Комментарий к Постановлению Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. N 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». М.: Статут, 2011.
3. Третьяков С. Реализация полномочий прокурора в арбитражном процессе // Законность. 2013. N 6.
4. Халатов С.А. Отдельные замечания к Постановлению Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» // Закон. 2012. N 7.
Воробьев С.Д. Защита прокурором публичных интересов посредством обращения в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки // Законность. 2014. N 9. С. 3 — 6.

Posted in Наши риелторские услуги.