Разрешительные документы на строительство: вопросы теории и практики

Кальгина Александра Александровна, заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Одинцовского гуманитарного университета, Московская область. Кандидат юридических наук, доцент. Специалист в области гражданского, предпринимательского, семейного права, а также международного частного права.
Имеет ряд научных публикаций: «Отдельные правовые проблемы открытия банковского счета» (2005), «Правовые основы рекламной деятельности» (2009), «Особенности отечественных справочных правовых систем: вопросы полноты и достоверности информации» (Право и экономика. 2014. N 1) и др.
Статья посвящена вопросам необходимости получения застройщиком, имеющим разрешение на строительство, иных документов: разрешения на выполнение строительно-монтажных работ и ордера на производство работ. Кроме этого, подчеркивается значение проектной документации при продлении срока действия разрешения на строительство. На основе анализа норм права и правоприменительных (судебных) актов автором высказаны предложения по изменению законодательства и даны практические рекомендации застройщикам.
Ключевые слова: застройщик, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, разрешение на строительство, разрешение на выполнение строительно-монтажных работ, ордер, продление срока действия разрешения на строительство, проект организации строительства.
Как известно, для получения права осуществлять строительство и реконструкцию объектов капитального строительства застройщик должен получить разрешение на строительство, указанное в ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — Градостроительный кодекс; ГрК РФ).
———————————
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // Российская газета. 2004. 30 дек.
Важность разрешения на строительство заключается не только в том, что оно подтверждает соответствие проектной документации определенным требованиям (например, градостроительному плану земельного участка) и дает застройщику право вести строительство. Построенный (реконструированный) в соответствии с разрешением на строительство объект капитального строительства не может быть признан самовольной постройкой (ст. 222 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее — ГК РФ), если, конечно, соблюдены другие необходимые требования.
Градостроительный кодекс не предусматривает возможности выдачи бессрочного разрешения на строительство. Наоборот, закон говорит о выдаче разрешения на строительство на определенный срок (п. 19 ст. 51 ГрК РФ). Поэтому если застройщик не укладывается в этот срок (не успевает закончить строительство или реконструкцию объекта капитального строительства в срок, указанный в разрешении на строительство), у него возникает потребность продлить срок действия разрешения на строительство. Если же застройщик продолжает строительство (реконструкцию) за пределами срока действия разрешения на строительство, его действия будут незаконными и он может быть привлечен как к административной (ст. 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; далее — КоАП РФ), так и к гражданской (ст. 222 ГК РФ) ответственности.
На практике возникает вопрос о необходимости получения других документов (помимо разрешения на строительство) для производства (выполнения) тех или иных строительных (реконструктивных) работ, а при продлении срока действия разрешения на строительство нередко возникают судебные споры с участием застройщиков.
Так как получение иных документов (кроме разрешения на строительство) на производство строительных (реконструктивных) работ требует временных, финансовых и прочих затрат (порой значительных), а правоприменительная практика в спорах о продлении срока действия разрешения на строительство не отличается единообразием, именно об этом и пойдет речь в настоящей статье.
В ходе изложения материала мы проанализируем нормы права и судебную практику, постараемся разобраться с существующими вопросами и дать практические рекомендации.
Разрешение на выполнение строительно-монтажных работ
и ордер
На практике часто возникает вопрос: нужно ли для осуществления строительства (реконструкции) капитального объекта капитального строительства получать помимо разрешения на строительство еще какие-нибудь разрешительные документы, в частности разрешение на выполнение строительно-монтажных работ и ордер?
К сожалению, по данному вопросу можно встретить недостоверную информацию. Так, в статье [1] указано: «Разрешение на строительство… является не единственным разрешительным документом, необходимым для осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства. Приказом Минстроя России от 03.06.1992 N 131 «О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ» утверждено Примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ».
Действительно, в целях усиления контроля за качеством строительства и обеспечения эксплуатационной надежности построенных зданий и сооружений Президент РСФСР принял распоряжение от 27 ноября 1991 г. N 105-рп «Об образовании органов государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР» , в котором предусмотрено образование органов государственного архитектурно-строительного надзора РСФСР, для чего Министерству архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР поручалось утвердить положение об этих органах и представить предложения об установлении административной ответственности за нарушения нормативных актов и государственных стандартов в области строительства.
———————————
Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного совета РСФСР. 1991. N 48. Ст. 1692.
Во исполнение данного распоряжения Президента Министерством архитектуры, строительства и жилищно-коммунального хозяйства РСФСР был издан Приказ от 13 декабря 1991 г. N 4, которым утверждено Положение о государственном архитектурно-строительном надзоре РСФСР (Госархстройнадзоре РСФСР), в котором предусмотрено право инспекций Госархстройнадзора РСФСР выдавать разрешение на производство строительно-монтажных работ на конкретных объектах. Кроме того, Приказом Минстроя РФ от 3 июня 1992 г. N 131 «О порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ» (далее — Приказ Минстроя N 131) утверждено Примерное положение о порядке выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, предусмотревшее право органов Госархстройнадзора России выдавать разрешение на выполнение строительно-монтажных работ.
Однако Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. N 305 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов» была введена государственная регистрация ведомственных нормативных актов. Согласно этому документу государственной регистрации подлежали нормативные акты министерств и ведомств России, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер независимо от срока действия (постоянные или временные) и характера содержащихся в них сведений. Данное Постановление определило: ведомственные нормативные акты вступали в силу «…со дня присвоения им номера государственной регистрации, если в самом акте не установлен более поздний срок вступления в силу».
———————————
Российские вести. 1992. N 11.
Приказ Минстроя N 131 является ведомственным нормативным актом и должен пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ. Однако эту регистрацию Приказ Минстроя N 131 не прошел, вследствие чего он не вступил в силу и не может применяться.
К такому же выводу пришла Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, указавшая в нескольких своих определениях , что Приказ Минстроя N 131 не прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации и поэтому не может применяться. С этим справедливо соглашаются и другие суды, в том числе арбитражные (см., например: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 9 октября 2012 г. по делу N А56-9048/2012 ).
———————————
В частности, в Определении от 27 сентября 2002 г. N 56-Г02-28 // СПС «КонсультантПлюс».
СПС «КонсультантПлюс».
Из приведенного выше следует, что разрешение на выполнение строительно-монтажных работ, предусмотренное Приказом Минстроя N 131, имеющему разрешение на строительство застройщику получать не нужно.
Данный вывод верен еще по трем причинам. Во-первых, федеральное законодательство о градостроительной деятельности, осуществляемой, в частности, в виде «…проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства» (п. 1 ст. 1 ГрК РФ), не предусматривает обязанности застройщика получать иные разрешения, помимо разрешения на строительство.
Необходимость получения только разрешения на строительство объектов недвижимости была предусмотрена Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (далее — Градостроительный кодекс 1998 г.), п. 1 ст. 62 которого гласил: «Разрешение на строительство — документ, удостоверяющий право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории». То, что в период действия Градостроительного кодекса 1998 г. застройщику не требовалось получать иные разрешения (помимо разрешения на строительство), подтверждается и судебной практикой, например Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 27 сентября 2002 г. N 56-Г02-28 , где указано: «Выдача… разрешений на строительство объектов недвижимости в соответствии с п. 1 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ находится в ведении муниципальных образований. В то же время выдача разрешений на производство каких-либо отдельных строительных работ… Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена».
———————————
СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069.
СПС «КонсультантПлюс».
Действующий Градостроительный кодекс (ст. 51) также указывает, что «…разрешение на строительство представляет собой документ… дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства», и не обязывает застройщика получать иные разрешения на работы, производящиеся на основании полученного разрешения на строительство (в частности, на строительно-монтажные работы).
Во-вторых, выдача разрешений на производство каких-либо отдельных строительных, реконструктивных работ (включая строительно-монтажные работы) не была предусмотрена федеральным законодательством в период действия Градостроительного кодекса 1998 г., не предусмотрена она законом и в действующем Градостроительном кодексе.
Поэтому Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в своем Определении от 1 сентября 2004 г. N 71-Г04-19 (в период действия Градостроительного кодекса 1998 г.) указала: «…выдача разрешений на производство каких-либо отдельных строительных работ, в том числе на выполнение строительно-монтажных работ, Градостроительным кодексом РФ не предусмотрена». Данное указание суда правомерно и сегодня.
———————————
СПС «КонсультантПлюс».
В этом же Определении Судебная коллегия по гражданским делам отметила:
«Согласно ст. 72 Градостроительного кодекса РФ законы и иные нормативные акты в области градостроительства, действующие на территории РФ, применяются, если они не противоречат настоящему Кодексу.
Ведомственные нормативные правовые акты, ограничивающие права граждан и юридических лиц могут быть изданы только в соответствии с федеральным законом, которого, как указывалось выше, не имеется.
В связи с этим положения СНиП 3.01.04-87 «Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения» и другие нормативные правовые акты в части выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ не подлежат применению».
Данный вывод суда сохраняет свою актуальность и сейчас, при ныне действующем Градостроительном кодексе.
Учитывая то, что СНиП 3.01.04-87 «Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения» не подлежат применению, напрашивается еще один вывод: если бы Приказ Минстроя N 131 прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, то и в этом случае он не подлежал бы применению в части выдачи разрешений на выполнение строительно-монтажных работ как противоречащий положениям Градостроительного кодекса 1998 г. Хотя, вероятнее всего, Минюст России отказал бы в государственной регистрации Приказа Минстроя N 131 именно по этому основанию.
———————————
Утверждены Постановлением Госстроя СССР от 21 апреля 1987 г. N 84 (М.: ЦИТП Госстроя СССР, 1988).
И, в-третьих, застройщику не требуется получать разрешение на выполнение строительно-монтажных работ еще и потому, что строительно-монтажные работы являются составной частью работ, выполняемых в ходе строительстве, реконструкции, а иногда и при капитальном ремонте.
Об этом говорит закон (в п. 2 ст. 740 ГК РФ указано: «…договор строительного подряда заключается на строительство или реконструкцию… сооружения или иного объекта, а также на выполнение монтажных, пусконаладочных и иных неразрывно связанных со строящимся объектом работ»), и это справедливо признавалось судебной практикой в период действия обоих Градостроительных кодексов:
«Строительно-монтажные работы являются неотъемлемой частью работ, подлежащих выполнению в ходе осуществления строительства, что прямо подтверждается п. 2 ст. 740 ГК РФ» (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 сентября 2004 г. N 71-Г04-19);
«Фактически строительно-монтажные работы являются частью строительства, реконструкции, капитального ремонта» (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17 мая 2012 г. по делу N А32-14890/2011 ).
———————————
СПС «КонсультантПлюс».
Целесообразно отметить и необходимость получения застройщиком такого документа, как ордер на производство тех или иных работ.
Слово ордер происходит от немецкого «order» (письменный приказ, распоряжение, предписание). В строительстве под ордером понимается документ, разрешающий производство указанных в нем работ (например, земляных работ).
Достаточно широкое распространение получила практика принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, возлагающих на застройщиков обязанность получать помимо разрешения на строительство еще и ордера на производство земляных, подготовительных, строительных и прочих работ.
Так, Технические рекомендации по проектированию и производству работ по устройству ограждающих конструкций котлованов в стесненных условиях существующей городской застройки в городе Москве содержат следующие пункты:
———————————
ТР 206-09, утв. Управлением научно-технической политики в строительной отрасли (М.: ГУП «НИИМосстрой», 2009).
«1.6.1. Строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства на территории города Москвы должны осуществляться при наличии у Застройщика… разрешения на строительство, выданного в установленном порядке…
1.6.2. Выполнение указанных работ на территории города Москвы разрешается только при наличии ордера, оформленного уполномоченным органом Правительства Москвы — Объединением административно-технических инспекций города Москвы».
Однако это порочная практика, противоречащая федеральному законодательству.
Ордер выдают застройщику на выполнение работ, которые он (застройщик) выполняет на основании полученного разрешения на строительство, поэтому ситуация с ордером аналогична рассмотренной нами ситуации с разрешением на выполнение строительно-монтажных работ:
федеральные законы о градостроительной деятельности не возлагают на застройщика обязанности получать помимо разрешения на строительство еще и ордер (ордера);
выдача ордеров на производство каких-либо отдельных строительных, реконструктивных работ не предусмотрена федеральным законодательством;
если работы, на которые контролирующие органы или нормативные правовые акты требуют от застройщика получение ордера (например, земляные работы), являются составной частью работ, выполняемых застройщиком в ходе строительства (реконструкции), то ордер для их выполнения застройщику не нужен.
Справедливости ради отметим, что специалисты это понимают и нередко оспаривают в суде положения нормативных правовых актов, обязывающие застройщиков (имеющих разрешение на строительство) получать ордер на определенные работы. Проиллюстрируем указанное примерами.
Пример 1. Решением Омского городского совета от 25 июля 2007 г. N 45 «О правилах благоустройства, обеспечения чистоты и порядка на территории города Омска» приняты соответствующие правила, ст. 223 которых предусмотрено получение застройщиком ордера на производство работ по установке (размещению) объектов с кратковременным сроком эксплуатации.
———————————
Третья столица (Специальный выпуск). 2007. N 50. 3 авг.
Статьей 40 Кодекса Омской области об административных правонарушениях нарушение правил размещения (установки) павильонов, киосков, гаражей, парковок, ограждений и других объектов с кратковременным сроком эксплуатации или их размещение (установка) с отступлением от проекта (рабочей документации) влечет административную ответственность.
———————————
Омский вестник. 2006. N 54. 26 июля.
Арбитражные суды первой, второй и третьей инстанций , рассматривая спор, в котором застройщик (имеющий разрешение на строительство) оспаривал привлечение его к административной ответственности за установление вагончиков строителей (бытовок) на территории строительной площадки без получения ордера, обоснованно пришли к выводу о незаконности привлечения его к ответственности:
———————————
См.: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 16 апреля 2009 г. N Ф04-2258/2009(4714-А46-32) по делу N А46-22179/2008 // СПС «КонсультантПлюс».
«…как следует из материалов дела, установленные… бытовки не являются самостоятельными объектами… бытовки размещены на территории земельного участка… на котором… осуществляется строительство…
Как следует из… строительного генерального плана… проектной документацией предусмотрено размещение площадки для установки вагончика строителей (бытовок). Следовательно… застройщиком бытовки были размещены в соответствии с проектной документацией на строительство, разрешение на которое получено им… Иными словами, установка бытовок является частью строительства…
Исходя из указанных обстоятельств… бытовки размещены не как самостоятельные объекты, а как вспомогательные объекты, используемые для обеспечения строительства… для установки которых не требуется получения отдельного разрешения…»
В итоге арбитражные суды трех инстанций признали незаконным Постановление Административной комиссии Ленинского административного округа города Омска от 1 октября 2008 г. N ЛБЛ-1524-08 о привлечении застройщика к административной ответственности по ст. 40 Кодекса Омской области об административных правонарушениях по мотиву недоказанности административным органом события правонарушения и вины застройщика в его совершении.
Пример 2. ФАС Волго-Вятского округа в своем Постановлении от 8 декабря 2009 г. по делу N А39-3070/2009 признал несостоятельным довод совета депутатов городского округа Саранск о том, что, исходя из смысла ч. 3 ст. 261 ГК РФ, разрешение на строительство дает застройщику право возводить объекты капитального строительства только на поверхностном слое земельного участка. Как указал суд, согласно п. 1 ст. 51 Градостроительного кодекса, разрешение на строительство, полученное застройщиком в установленном порядке, представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также является основанием для производства всего комплекса работ, связанных со строительством, в том числе для производства земляных работ.
Таким образом, суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым было удовлетворено заявление застройщика о признании недействующим и не соответствующим ст. 51 Градостроительного кодекса пункта 84 Правил благоустройства, чистоты и порядка в городском округе Саранск в части установления обязанности для заказчиков получать разрешение (ордер) на производство земляных работ при строительстве объектов капитального строительства, на строительство которых Градостроительным кодексом предусмотрена обязанность получения разрешения на строительство. ФАС Волго-Вятского округа подчеркнул, что «…установление такой обязанности ставит застройщиков, получивших в установленном порядке разрешение на строительство, в неравное положение с иными субъектами хозяйственной деятельности, не получавшими такого разрешения, поскольку обязывает к повторному формированию комплекта необходимой разрешительной документации».
———————————
Утверждены решением Саранского городского Совета депутатов от 24 апреля 2003 г. N 304 // Вечерний Саранск. Спецвыпуск. 2003. 30 апр.
Из изложенного выше напрашивается вывод: для производства строительства (реконструкции) застройщику, имеющему разрешение на строительство, не требуется получать ордер (ордера) на работы, выполняемые в соответствии с разрешением на строительство (на работы, являющиеся частью строительства или реконструкции).
Безусловно, указанное об ордере не касается тех субъектов права (граждан и юридических лиц), которые выполняют работы, не требующие получения разрешения на строительство (например, земельные работы для ремонта труб, лежащих в земле).
Продление срока действия разрешения
на строительство — воля законодателя
В случае если застройщик не успевает закончить строительство (реконструкцию) объекта капитального строительства в срок, указанный в разрешении на строительство, закон дает ему возможность продлить этот срок (ведь продолжение строительства за пределами срока, указанного в разрешении на строительство, будет незаконным). Вопросы, связанные с продлением срока разрешения на строительство, неоднократно обсуждались в сети Интернет и освещались в прессе [2].
Многочисленные судебные разбирательства по делам о продлении срока действия разрешения на строительство дают основание утверждать, что судебная практика по таким делам устоялась:
суды обязывают продлить срок действия разрешения на строительство тот орган, который выдал соответствующее разрешение на строительство (даже если на момент рассмотрения дела судом этот орган лишен права выдавать разрешения на строительство);
застройщик имеет право на продление срока действия разрешения на строительство даже тогда, когда подал заявление о продлении этого срока менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия разрешения, или даже после того, как срок действия данного разрешения истек ;
———————————
Например: Определение ВАС РФ от 2 декабря 2011 г. N ВАС-13296/11 по делу N А45-18188/2010 // СПС «КонсультантПлюс».
Действующее законодательство содержит единственное основание для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство — если строительство, реконструкция объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи застройщиком заявления о продлении действия соответствующего разрешения и т.д.
К аналогичным выводам суды приходят и по другим категориям споров. В частности, по спорам, вытекающим из антимонопольного законодательства. Так, Постановлением Администрации города Хабаровска от 10 февраля 2012 г. N 464 был утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги «Продление срока действия разрешения на строительство» (далее — Регламент).
———————————
Хабаровские вести. 2012. N 16. 14 февр.
Управлением Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю принято решение от 5 июля 2012 г. N 39, которым абз. 3 и 4 п. 2.8 разд. 2 Регламента признаны нарушающими ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ «О защите конкуренции», что послужило основанием для выдачи предписания от 5 июля 2012 г. N 11 об отмене указанных положений. Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация города Хабаровска попыталась оспорить их в арбитражном суде.
Признав законность действий антимонопольного органа, ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 30 января 2013 г. N Ф03-6091/2012 обоснованно указал: «Предусматривая дополнительные основания для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство в связи с непредставлением необходимых документов и подачей заявления о продлении срока действия разрешения менее чем за 60 дней до истечения срока действия разрешения, администрацией не учтено, что федеральным законодательством предусмотрено лишь одно основание для такого отказа — строительство не начато до истечения срока подачи такого заявления. Право установления органом местного самоуправления, выдавшим разрешение на строительство, иных оснований для отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, законодатель не предусмотрел».
———————————
СПС «КонсультантПлюс».
Вместе с тем следует обратить внимание практиков на немаловажный момент, который зачастую не учитывается на практике.
Градостроительный кодекс 1998 г. запрещал выдавать разрешение на строительство на срок более чем три года. Подобная регламентация не позволяла учитывать особенности объектов, для строительства, реконструкции которых выдавалось разрешение на строительство. Поэтому в п. 19 ст. 51 Градостроительного кодекса законодатель закрепил правило, согласно которому «…разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства» (из данного правила есть два исключения: если такое разрешение выдается в соответствии с ч. 12 ст. 51 Градостроительного кодекса и если разрешение выдается на индивидуальное жилищное строительство).
Поскольку в проекте организации строительства объекта, являющемся одним из разделов проектной документации застройщика , указывается срок строительства, то для продления строительства и для продления срока действия разрешения на строительство предварительно нужно внести изменения в проект организации строительства в части сроков строительства (реконструкции). Иными словами, законодатель установил положение, согласно которому срок строительства должен быть технически обоснован и указан в проектной документации, являющейся основополагающей в вопросе срока строительства (реконструкции). Из чего следует очевидный вывод: уполномоченный орган (в том числе суд) может продлить действие разрешения на строительство только на срок, указанный в проекте организации строительства застройщика.
———————————
«12. В состав проектной документации объектов капитального строительства, за исключением проектной документации линейных объектов, включаются следующие разделы… 6) проект организации строительства объектов…» (ст. 48 Градостроительного кодекса).
Обращаясь в орган, выдавший разрешение на строительство, или в суд, застройщик не должен представлять проект организации строительства, предусматривающий новый (увеличенный) срок строительства (реконструкции) объекта капитального строительства. Факт выдачи разрешения на строительство (срок действия которого застройщик хочет продлить) свидетельствует о наличии у застройщика утвержденной проектной документации, имеющей положительное заключение органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, и документов, удостоверяющих право на использование для строительства земельного участка. Проект организации строительства и иные документы, требуемые для получения разрешения на строительство, уже представлялись застройщиком при обращении за выдачей разрешения на строительство и не подлежат «…повторному представлению на стадии продления разрешения на строительство в целях проверки проектной документации на предмет соответствия требованиям градостроительного законодательства» .
———————————
Постановление ФАС Московского округа от 19 сентября 2013 г. по делу N А40-153191/2012 // СПС «КонсультантПлюс».
Суду (в который застройщик обращается, оспаривая отказ уполномоченного органа продлить срок действия разрешения на строительство) проект организации строительства (с измененным сроком строительства или реконструкции) должен представляться для того, чтобы доказать факт увеличения срока строительства (реконструкции), обоснованность и продолжительность этого срока. Соответственно, суд обязан установить факт увеличения срока строительства (реконструкции) в проекте организации строительства и при вынесении решения в пользу застройщика обязать уполномоченный орган продлить действие разрешения на строительство именно на этот срок.
На практике зачастую бывает иначе.
Пример 3. В резолютивной части решения арбитражного суда Приморского края от 30 марта 2011 г. по делу N А51-19347/2010 изложено: «Признать недействительным решение администрации… об отказе в продлении разрешения на строительство… обязать администрацию… принять решение о продлении… разрешения на строительство от 31.12.2003 N 165/03 в месячный срок со дня вступления решения в законную силу».
В ходе рассмотрения данного дела суд не разобрался, внесены ли изменения в проект организации строительства, на какой срок должна администрация продлить срок действия разрешения на строительство, и поэтому не указал в резолютивной части своего решения, на какой срок должно быть продлено разрешение на строительство.
Пример 4. В решении арбитражного суда Пензенской области от 1 сентября 2011 г. по делу N А49-2853/2011 указано: «Признать недействительным отказ администрации… в продлении срока действия разрешения на строительство… обязать Администрацию… продлить срок действия разрешения на строительство…» И в этом деле суд не ознакомился с проектом организации строительства, не выяснил, на какой срок требуется застройщику продлить срок действия разрешения на строительство, и, соответственно, не указал в решении срок продления разрешения на строительство.
Рассмотрим два примера правильного толкования и применения норм права.
Пример 5. Отменяя судебные акты первой и второй инстанций и направляя дело на новое рассмотрение, ФАС Уральского округа в Постановлении от 26 декабря 2012 г. N Ф09-12672/12 по делу N А07-3786/2012 указал:
«…в силу ч. 19 ст. 51 Градостроительного кодекса разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта… судами установлено, что срок разрешения на строительство объекта… выданного администрацией… истек… Вместе с тем судами не исследован вопрос о периоде срока действия проекта организации строительства указанного объекта».
Пример 6. Арбитражный суд Московской области 13 сентября 2013 г. по делу N А41-22176/13 вынес решение, в котором обязал «…Администрацию… продлить срок действия разрешения на строительство… на 1 год». Это решение отвечает требованиям п. 20 ст. 51 Градостроительного кодекса, является «…законным, обоснованными мотивированным» (п. 3 ст. 15 АПК РФ).
Именно решения, подобные двум последним примерам, позволяют реализовать волю законодателя, заложенную в анализируемых нами нормах Градостроительного кодекса.
Выводы, предложения и рекомендации
В обиходе, в юридической литературе и даже в судебных актах высших судебных органов разрешение на строительство нередко называют разрешением на производство строительно-монтажных работ.
———————————
Например: Постановление Президиума ВАС РФ от 19 сентября 2000 г. N 1288/00 по делу N А53-5757/99-С4-11 // Вестник ВАС РФ. 2000. N 12; СПС «КонсультантПлюс».
Это неправильно, так как эти два документа:
не являются идентичными: первое предусмотрено федеральным законом (ст. 51 Градостроительного кодекса), а второе — подзаконным актом (Приказом Минстроя N 131);
выдаются различными органами: разрешение на строительство — «…органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных» федеральными законами (п. 4 ст. 51 ГрК РФ), а разрешение на строительно-монтажные работы — органами Госархстройнадзора России (Приказ Минстроя N 131);
выдаются на различные по своему объему работы: разрешение на строительство — на все строительные (реконструктивные) работы, а разрешение на строительно-монтажные работы — только на часть работ, выполняемых в ходе строительства, реконструкции, или на работы, для которых не требуется получать разрешение на строительство.
Нельзя не отметить существование судебных актов, в которых сделаны аналогичные выводы: «…разрешение на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) и разрешение на выполнение…» строительно-монтажных работ «…не являются идентичными документами, выдаются различными органами и на различные по своему объему работы… В соответствии с законодательством Краснодарского края разрешение… на строительно-монтажные работы… являлось вторичным по отношению к разрешению на строительство документом и выдавалось после получения разрешения на строительство и на его основании» (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 17 мая 2012 г. по делу N А32-14890/2011 ).
———————————
СПС «КонсультантПлюс».
Подводя итог изложенному материалу, еще раз подчеркнем: застройщик, имеющий разрешение на строительство, полученное в установленном порядке, не обязан получать иных разрешений на производство работ, являющихся частью строительства или реконструкции (земляные работы; работы по установке вспомогательных объектов, используемых для обеспечения строительства; строительно-монтажные работы и т.д.). Иными словами, застройщику не надо получать ни разрешений на выполнение строительно-монтажных работ, ни ордеров на производство каких-либо работ, являющихся частью законно осуществляемого застройщиком строительства (реконструкции).
В связи с этим считаем необходимым в законодательном порядке отменить нормативные правовые акты, уполномочивающие выдавать разрешения на выполнение строительно-монтажных работ и ордера, а также нормативные правовые акты, устанавливающие для застройщиков административную ответственность за неполучение этих (или подобных им) документов.
Кроме того, за принятие субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов, возлагающих на застройщиков обязанность получать помимо разрешения на строительство еще и ордера на производство различных работ, вероятно, следует каким-то образом наказывать лиц, принимающих эти акты. И наказание должно быть не формальным (как штраф в сто рублей), а таким, чтобы у них пропало желание в дальнейшем принимать подобные акты (например, снятие с должности). Это будет стимулировать соответствующих лиц соблюдать федеральное законодательство и при подготовке нормативных правовых актов руководствоваться не «собственными соображениями», а предварительно консультироваться у юристов (на предмет соответствия документов федеральным законам).
Что касается застройщиков, то тем, кто из них не получает разрешение на строительно-монтажные работы и ордера, важно знать еще одно обстоятельство: до тех пор пока не отменены нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность за неполучение этих документов, местная власть будет пытаться привлечь застройщиков к этой ответственности. Приведенные примеры показывают, что, доказывая свою правоту, власть может приводить самые абсурдные доводы (так, в вышеприведенном втором примере Совет депутатов городского округа Саранск указал, что разрешение на строительство дает застройщику право возводить объекты капитального строительства только на поверхностном слое земельного участка), и застройщик должен быть к этому готов. И не нужно забывать: прежде чем обращаться с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство к органу, выдавшему это разрешение, требуется, чтобы проектировщик изменил (увеличил) в проекте организации строительства сроки строительства (реконструкции). Ведь срок строительства (реконструкции), как установил законодатель, должен определяться не застройщиком, не участниками долевого строительства (называемыми в обиходе дольщиками) и не органом, выдавшим разрешение на строительство, а техническим специалистом — проектировщиком. Именно проектировщик устанавливает время, необходимое застройщику для завершения строительства (реконструкции). И если это время будет необоснованным, его можно будет попытаться оспорить в ходе судебного разбирательства. Правда, таких дел в судебной практике нашей страны еще не было.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Семенихин В. Разрешение на строительство // Налоговый вестник. 2012. N 8. С. 83 — 97.
2. Попов Р. Продление разрешения на строительство: обзор судебной практики // Глава местной администрации. 2012. N 7.
Кальгина А.А. Разрешительные документы на строительство: вопросы теории и практики // Вестник арбитражной практики. 2014. N 3. С. 5 — 15.

Posted in Наши риелторские услуги.