Об институте субсидии для приобретения или строительства жилого помещения военнослужащими и гражданами, уволенными с военной службы

Воробьев Е.Г., кандидат юридических наук, доцент, полковник юстиции.
Проведен анализ Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 405-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих», которым существенно реконструирован порядок обеспечения постоянным жильем как в период военной службы, так и в связи с увольнением с нее.
Ключевые слова: военнослужащие, жилищное обеспечение, изменение законодательства.
Согласно изменениям в Федеральном законе от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» , внесенным Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 405-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» , существенным образом реконструирован весь порядок обеспечения постоянным жильем как в период военной службы, так и в связи с увольнением с нее.
———————————
Далее — Закон о статусе.
Далее — Закон 405-ФЗ.
На фоне громких международных политических событий, внешних и внутренних кризисных явлений, охвативших всероссийское правовое пространство, данные законодательные изменения выглядят весьма ординарными: о них давно и много говорилось, писалось, а потому состоявшееся формальное закрепление перехода от натурального жилищного обеспечения к его комбинации с выплатой денег на его приобретение или строительство жилого помещения преподнесено обществу как некое нормальное развитие военного законодательства (здесь и далее по тексту выделено мной. — Е.В.).
Между тем тот факт, что с 1 января 2014 г. все военнослужащие, проходящие службу по контракту, за исключением участников накопительно-ипотечной системы, «вдруг» получили совсем иной правовой порядок своего жилищного обеспечения постоянным жильем, нежели это было ранее, не может считаться обычным, а потому остаться незамеченным. Произошедшее существенным образом затронуло права и гарантии сотен тысяч граждан, как уже стоящих в очереди на получение жилья (улучшение жилищных условий), так и тех, кто еще только станет таковыми в ближайшее десятилетие. Правовые и экономические баталии этих людей за достойное жилище «по новым правилам» для кого-то уже начались, но для большинства — еще впереди, а потому каждому заинтересованному лицу небезразлично, что же на самом деле произошло, и что из этого следует.
Юридическому анализу существа нововведений, связанных с институтом субсидии для приобретения или строительства жилого помещения (жилищной субсидии) военнослужащими и гражданами, уволенными с военной службы, и посвящается настоящая статья.
———————————
Далее также — ЖС.
Поднимаемая тема является сюжетным продолжением двух предшествующих авторских публикаций на страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» , в которых были освещены правовые основы планируемых изменений и дана общая оценка факта перехода от натурального жилищного обеспечения к его симбиозу с денежной заменой.
———————————
Воробьев Е.Г. О монетизации жилищного обеспечения военнослужащих: научно-практический комментарий к законопроектной инициативе полной замены натурального жилищного обеспечения постоянным жильем единовременной денежной выплатой на его приобретение // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6, 7, 8; Он же. Прежний правовой механизм обеспечения военнослужащих постоянным жильем заменен принципиально новым. Что далее? Краткий научно-практический комментарий к федеральным законам 298-ФЗ и 405-ФЗ // Там же. 2014. N 3.
Выводами из представленных тогда рассуждений стали следующие утверждения:
— введение новой денежной формы в качестве замены предоставления жилых помещений следует считать скрытой монетизацией натурального жилищного обеспечения (полной и (или) частичной), что предполагает выверку эквивалентности такой замены на предмет соблюдения требований о недопущении снижения уровня социальных гарантий военнослужащих, установленных законом;
— узаконивание ЖС следует оценивать с двух противоположных точек зрения: с одной стороны, новая форма расширяет юридические средства для возможного решения жилищного вопроса, однако с другой — не просто ограничивает, но и полностью лишает граждан прежних правовых возможностей, «вытесняя» их право на натуральное жилищное обеспечение обязательной (безальтернативной) выплатой денег.
С учетом последовавшей затем дополнительной нормативной конкретизации заявленного предмета юридического анализа приведенные заключения требуют уточнения, но читателю, стремящемуся к осмыслению всех сторон состоявшейся реформы военно-жилищного законодательства, рекомендуется обратиться и к тем материалам, которые позже появились в военно-юридической периодике .
———————————
Кичигин Н.В. Нормативно-правовое регулирование и порядок расчета субсидии для приобретения или строительства жилого помещения // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 4; Калашников В.В. Отказ от предложенного жилого помещения: злоупотребление или законное право военнослужащего // Там же. N 5; Гайдин Д.Ю. Вместе или вместо? (к вопросу о выборе формы жилищного обеспечения) // Там же.
А теперь — ближе к заявленной проблематике.
Детально с текстом обновленной редакции ст. 15 Закона о статусе можно ознакомиться в любой из открытых для доступа справочных правовых систем , а также из соответствующих материалов, размещенных на страницах субпортала «Военное право» .
———————————
URL: URL: t/; URL: др.
Субпортал «Военное право» разработало и поддерживает Региональное общественное движение «За права военнослужащих» (военные и гражданские юристы высокой квалификации), которое представляет свои проекты: журналы «Право в Вооруженных Силах», электронное периодическое издание «Военное право», книги серии «Право в Вооруженных Силах — консультант», выпуски «Юридическая энциклопедия для военнослужащих», сетевой журнал «Военное право». URL: avo/article/259/list (дата обращения: 06.03.2014).
Мы же, намереваясь обобщить изложения существа этой правовой информации, воспользуемся наработкой юристов компании «Гарант» в разделе мониторинга федерального законодательства, где главное в интересующих нас изменениях отражено следующим образом. Цитируем.
«Жилищное обеспечение военнослужащих: что нового?
Меняется система жилищного обеспечения военнослужащих.
Согласно поправкам им предоставляется жилье (по договору соцнайма или в собственность бесплатно — по выбору военнослужащего) либо жилищная субсидия. Ее размер устанавливается исходя из нормативов общей площади и стоимости квадратного метра жилья по стране. Кроме того, учитываются военная выслуга и право на дополнительную жилплощадь.
Порядок предоставления жилищной субсидии и жилого помещения устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.
Жилищную субсидию можно использовать исключительно в целях приобретения или строительства жилья на условиях, при которых ее получатель не будет признаваться нуждающимся в жилых помещениях.
Кроме того, военнослужащий может выбрать населенный пункт в качестве будущего места жительства только один раз. Граждане, уволенные с военной службы, обеспечиваются жилыми помещениями в населенных пунктах, выбранных ими в качестве места жительства до увольнения.
Поправки не затрагивают права военнослужащих избрать в качестве жилищного обеспечения государственный жилищный сертификат. Также они не касаются участников накопительно-ипотечной системы.
Если военнослужащий отказался от предложенного жилого помещения, расположенного по месту военной службы или по избранному месту жительства и отвечающего установленным требованиям, ему предоставят жилищную субсидию. Это также касается тех, кто решил изменить ранее избранное место жительства.
Федеральный закон вступает в силу с 1 января 2014 г.» .
———————————
Аннотация к Федеральному закону от 28 декабря 2013 г. N 405-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих». URL: ant/70552580/ (дата обращения: 06.03.2014).
Приведенное выше заключение о существе нормативных новшеств Закона 405-ФЗ свидетельствует о том, что федеральный законодатель, наряду с прежними формами жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, не просто ввел еще одну форму в виде ЖС, а придал ей особый статус заместителя натурального жилищного обеспечения, форму с качествами возможного безальтернативного варианта (в случаях единичного отказа от предложенного жилья или изменения желаемого места жительства), т.е. некоего принудительного денежного обеспечения нуждающихся в жилье.
Прежде чем самим приступить к юридической детализации указанных нововведений, обратимся к уже имеющимся правовым мнениям по поводу анализируемого института. Благо, что их вполне достаточно.
Представители государственных структур и до и после нововведений настойчиво заверяли и продолжают заверять общественность в том, что ЖС — это новый правовой институт, созданный в интересах как самих военнослужащих, так и государства, который станет ключом к разрешению их извечной жилищной проблемы. Общая оценка ЖС дается в позитивных тонах, характеризующих прогрессивность этого института по сравнению с иными формами жилищного обеспечения.
Приведем отрывки некоторых из таких заключений, даваемых в процессе обсуждения Закона 405-ФЗ на стадии законопроекта и после его принятия. Но до начала изложения сделаем два уточнения.
Первое. Названия «единовременная денежная выплата» и «жилищная субсидия» в данном случае совпадают, так как первое было первоначальным «рабочим» названием второй. В ходе принятия анализируемого Закона термин ЕДВ был заменен на термин ЖС для соблюдения требований юридико-технического характера (ЖС предусмотрена для военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы, обеспечиваемых военным и иными аналогичными ведомствами, в то время как ЕДВ — денежная форма для отставников, стоящих на учете по избранному месту жительства в органах местного самоуправления и обеспечиваемых через иные государственные и муниципальные органы).
———————————
Далее — ЕДВ.
Второе. Высказывания должностных лиц приводятся с обобщением по существу, как правило, без точного их цитирования, а потому не берутся в кавычки.
Итак, ниже следуют некоторые из публичных оценочных суждений об институте ЖС (ЕДВ).
Из пояснительной записки к проекту названного Федерального закона: принятие законопроекта приведет к оптимизации государственных обязательств по жилищному обеспечению военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и повышению эффективности использования выделяемых на эти цели средств федерального бюджета .
———————————
Официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации. Пояснительная записка к законопроекту N 401159-6. URL: uma.gov/main.nsf/(SpravkaNew)?OpenAgent&RN=401159-6&02 (дата обращения: 16.02.2014).
Из указания на селекторном совещании в ЦКП Генштаба Министра обороны Российской Федерации С.К. Шойгу:
Минобороны предлагает с 1 января 2014 г. сделать ЕДВ основной формой обеспечения постоянным жильем, что приведет к фактическому исчезновению очередей на жилье. Министерство провело анализ выполнения задачи по обеспечению военнослужащих жильем и предложило новый подход по ее решению. Он связан с ЕДВ для приобретения жилья. Эти выплаты позволят выполнить обязательства государства . После того как ЕДВ станут основной формой обеспечения военных и отставников постоянной крышей над головой, такое понятие, как очередь на жилье, фактически исчезнет .
———————————
Понамарев С. Деньги вместо квартир. Министр обороны выступил с неожиданным для подчиненных предложением // Рос. газ. 2013. 7 февр.
Гаврилов Ю. Сам себе новосел. Очередникам предложат деньги // Рос. газ. 2013. 5 февр.
Из доклада на заседании Правительства Российской Федерации заместителя Министра обороны Российской Федерации Р.Х. Цаликова:
Генеральная линия такова — начиная с 2014 г. деньги будут выделяться вместо жилья. Военнослужащим на эти цели будет выделяться достойная сумма .
———————————
Минобороны рассчитывает решить жилищный вопрос военнослужащих через единовременные денежные выплаты. URL: d/news/minoborony-rasschityvaet-reshit-zhilishchnyy-vopros-voennosluzhashchih-cherez-edinovremennye (дата обращения: 03.03.2014).
Из выступления перед членами Общественной палаты Российской Федерации руководителя Департамента жилищного обеспечения Минобороны России С. Пирогова:
Дать всем бесквартирным офицерам и прапорщикам «натуральную» жилплощадь проблематично. Поэтому в ведомстве хотят с будущего года отказаться от покупки и строительства домов в пользу ЕДВ. Если эта инициатива обретет форму закона, то каждый претендент на ведомственные метры получит от Минобороны определенную сумму и уже сам будет решать — тратить на готовую квартиру или возводить дом в приглянувшемся его семье месте .
———————————
Гаврилов Ю. Платить — не строить. Офицерам дадут деньги на квартиры // Рос. газ. 2013. 1 окт.
Из экспертного заключения комиссии Общественной палаты Российской Федерации по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов на законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (о единовременной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения):
Общественная палата Российской Федерации отмечает следующие положительные особенности предоставления ЕДВ на приобретение (строительство) жилья:
— возможность обеспечить военнослужащих в сжатые сроки в любом избираемом ими месте жительства вне зависимости от наличия у Минобороны России готового жилищного фонда для постоянного проживания в том или ином регионе;
— предоставление военнослужащему возможности самостоятельно определить характеристики будущего жилья — этаж, проектировку, площадь, а также вид приобретаемого жилого помещения — квартира, дом, коттедж;
— возможность воспользоваться ЕДВ, т.е. вступить в приобретение будущего жилья на нулевом цикле;
— во многих регионах России предлагаемые размеры ЕДВ позволят военнослужащим приобрести жилые помещения общей площадью, превышающей установленные нормы предоставления жилого помещения, без дополнительных вложений собственных или заемных средств;
— возможность в дальнейшем воспользоваться ЕДВ с привлечением средств материнского капитала, кредитных и собственных средств;
— оперативность предоставления ЕДВ.
ЕДВ будет предоставляться путем ее перечисления Минобороны России на счет территориального органа федерального казначейства и затем через уполномоченные банки на специализированные счета военнослужащих.
Кроме того, ЕДВ может быть использована как инструмент государственной региональной политики, нацеленной на равномерное заселение регионов Российской Федерации, государственной демографической политики, направленной на стимулирование рождаемости через предоставление преимущественного права получения жилья для семей военнослужащих, имеющих трех и более детей, наконец, политики, направленной на усиление мер социальной поддержки и восстановление социальной справедливости по отношению к социально незащищенным группам населения, а также военнослужащим, находящимся в тяжелых условиях воинского труда, предусмотренных особенностями несения воинской службы в Северо-Кавказском регионе .
———————————
Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта Федерального закона N 401159-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (о единовременной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения). Пресс-служба Общественной палаты Российской Федерации. URL: 9/1537/views/1939/newsitem/23512 (дата обращения: 22.02.2014).
Нетрудно заметить, что во всех приведенных выше заключениях по поводу вводимого института ЖС (ЕДВ) превалируют его исключительно положительные качества.
Однако даже в ходе принятия Закона 405-ФЗ были и иные заключения, в которых даже при позитивной оценке повсеместно проскальзывали явные опасения. Проблемные моменты, связанные с ЖС (ЕДВ), на фоне ранее отмеченного позитива особо подчеркивали их нерешенность.
Не будет преувеличением утверждение о том, что основное положительное во введении ЖС (ЕДВ) сводилось к банальному возвеличиванию общеизвестного и неоспоримого факта универсальности денег, относительной легкости управления ими для государства, а все прочее, причем весьма спорное, замалчивалось или затенялось полунамеками.
Острые социальные углы новых правовых конструкций были заметны с самого начала, и гипотетически они должны были получить свое нормативное разрешение в окончательном варианте принятого Закона. Но получили ли — станет понятным после сравнения этих проблемно-постановочных вопросов и ответов на них в тексте уже известного нам Закона.
Ниже приведены эти самые проблемные моменты законодательных новшеств.
Из интервью Интерфаксу-АВН председателя Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации В. Озерова:
———————————
Интерфакс-АВН (Интерфакс — Агенство военных новостей) — информационное агентство, профессионально и системно освещающее вопросы национальной безопасности и обороны. URL: ews/rabout.asp (дата обращения: 10.03.2014).
Комитет поддерживает инициативу о введении ЕДВ для приобретения постоянного жилья военнослужащими, однако эта идея требует тщательной правовой и законодательной проработки. При решении вопроса о выделении денежных средств взамен реальной квартиры необходимо будет учесть и такой момент, как разница в стоимости квадратного метра в различных регионах России .
———————————
Семенов Д. С позиции закона и справедливости // Красная звезда. 2013. 5 февр.
Из уже упомянутого экспертного заключения комиссии Общественной палаты Российской Федерации на рассматриваемый законопроект: Общественная палата Российской Федерации в целом разделяет позицию авторов законопроекта по дальнейшей оптимизации государственных обязательств по жилищному обеспечению граждан, увольняемых с военной службы, и полагает, что данная форма жилищного обеспечения предоставляет военнослужащим возможность самостоятельно избирать пути решения жилищной проблемы с использованием возможностей рынка жилья. Поиск новых сбалансированных форм решения этой проблемы является крайне актуальным.
В то же время законопроект имеет ряд конструктивных недостатков.
1. Законопроект носит явно компромиссный характер, поскольку ставит военнослужащего в зависимость от ведомственных (выбор формы обеспечения военнослужащих жильем остается прерогативой федерального органа государственной власти, в котором законом предусмотрена военная служба) и региональных подходов и дополнительных коэффициентов. Так, Приказом Минрегиона России от 27 декабря 2012 г. N 117/ГС установлен норматив стоимости одного квадратного метра общей площади жилья по Российской Федерации на первое полугодие 2013 г. в размере 33 тыс. руб., тогда как средняя стоимость одного квадратного метра общей площади жилья в г. Москве оценивается экспертами в 120 тыс. руб.
2. Законопроектом как равноприменимые сохраняются все формы получения жилья, установленные ранее. Таким образом, идея максимального развития накопительно-ипотечной формы приобретения постоянного жилья военнослужащими, заключившими контракт после 1999 г., перестает быть актуальной.
3. До принятия соответствующего постановления Правительства Российской Федерации не определены и, следовательно, не являются предметом широкого общественного обсуждения конкретные параметры реального размера единовременных выплат на приобретение жилья, в первую очередь — поправочные коэффициенты для расчета размера ЕДВ с учетом общей продолжительности военной службы, количества членов семьи военнослужащего и права на дополнительные льготы .
———————————
Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта Федерального закона N 401159-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» (о единовременной выплате на приобретение (строительство) жилого помещения). Пресс-служба Общественной палаты Российской Федерации. URL: 9/1537/views/1939/newsitem/23512 (дата обращения: 22.02.2014).
Однако наиболее емкую по сути выдвинутых аргументов и контраргументов картину дает дискуссия, развернутая в ходе обсуждения рассматриваемого законопроекта в стенах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Ниже приводим извлечения из стенограммы ее заседания 13 декабря 2013 г. Достаточно объемный текст из этого документа сохранен для того, чтобы в деталях донести ту информацию, из которой вырисовывается истинная позиция инициаторов новой государственной жилищной политики в отношении жилищных прав военнослужащих и хорошая осведомленность всех участников законотворческого процесса. Комментарии к этому факту будут даны позже.
Из стенограммы обсуждения законопроекта N 401159-6 в первом чтении.
Р.Х. Цаликов, официальный представитель Правительства Российской Федерации, заместитель Министра обороны Российской Федерации:
Уважаемые депутаты Государственной Думы! Вашему вниманию представлен проект Федерального закона, разработанный в целях улучшения обеспечения военнослужащих жильем и во исполнение плана развития на период до 2020 г., который утвержден в Министерстве обороны.
Позволю себе вспомнить, что в послании Федеральному Собранию вчера и за два дня до этого на заседании коллегии Министерства обороны Верховный Главнокомандующий уделил вопросу обеспечения жильем очень большое внимание, он отметил, что за последние годы более 160 тыс. квартир было выделено военнослужащим Министерства обороны. Вместе с тем проблема, к сожалению, продолжает оставаться острой, и, выполняя поручение Президента по обеспечению жильем военнослужащих, которые встали на очередь до 1 января 2012 г., мы подготовили ряд предложений для того, чтобы эту проблему решить кардинально. Основное предложение — это предоставление военнослужащим денежных выплат, которые позволят им решить вопрос обеспечения жильем самостоятельно, в представленном законопроекте именно это является основной фабулой…
Сегодня у нас четыре формы обеспечения военнослужащих жильем: предоставление квартир, предоставление жилищных сертификатов, участие в накопительно-ипотечной системе и единовременные выплаты. Мы предполагаем, если вы, депутаты, нас поддержите, основной формой обеспечения жильем в Министерстве обороны сделать ЕДВ, что позволит уйти от такого понятия, как очередь на получение жилья…
Депутат А.Л. Красов, фракция «Единая Россия»:
Руслан Хаджисмелович предельно четко и ясно доложил о концепции законопроекта. Полагаю, что давать какие-то дополнительные пояснения к сказанному нет необходимости.
Я представлю только мнение двух комитетов, Комитета по обороне и комитета-соисполнителя. Комитет по обороне считает, что введение дополнительной формы обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, жилыми помещениями путем предоставления единовременной выплаты, несомненно, ускорит решение жилищной проблемы как в Министерстве обороны, так и в других федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, и значительно сократит время ожидания военнослужащими получения жилых помещений. Комитетом по обороне законопроект поддерживается.
Депутат С.П. Горячева, фракция «Справедливая Россия»:
Уважаемый Руслан Хаджисмелович, скажите, пожалуйста, а размер этой выплаты кто будет устанавливать? Эта выплата позволит ли, допустим, военнослужащему приобрести жилье там, где он посчитает возможным, т.е. как будут здесь защищены его права?
Р.Х. Цаликов, представитель Правительства и Министерства обороны:
Спасибо за вопрос, на самом деле это один из самых острых вопросов. В данном законопроекте говорится о том, что размеры выплат устанавливаются Правительством, что абсолютно соответствует нашему нормативно-правовому полю.
Тот проект постановления, который мы согласовали с Министерством финансов, пока не может быть реализован, поскольку не принят закон, и мы продолжаем его согласовывать с нашими коллегами из силовых ведомств, но абсолютно уверенно могу вам сказать, что он позволит военнослужащему приобрести жилье для постоянного проживания в любом месте Российской Федерации в зависимости от его желания. Размеры, конечно, дифференцированы, есть общий, универсальный подход, связанный с количеством членов семьи и с выслугой лет. Могу вам сказать, что семья из трех человек при условии продолжительности службы военнослужащего порядка двадцати лет получит чуть более 5 млн. руб. Наличие этих средств — у нас есть специальная таблица, где представлены рыночные цены на квартиры практически во всех крупных городах, — позволит приобрести жилье. Конечно, будет меньший объем жилой площади в городах-миллионниках, чуть больший объем — в небольших городах, но, помимо этого, есть еще и право строить жилье в сельских населенных пунктах.
Депутат Е.И. Бычкова, фракция «Справедливая Россия»:
Уважаемый Руслан Хаджисмелович, первый вопрос: скажите, пожалуйста, не нарушаем ли мы право военных в выборе способа получения жилья? И второй вопрос: скажите, остается ли за военнослужащим право на получение квартиры (жилья) на муниципальной основе или предусматривается только покупка в собственность? Вот этот ваш законопроект дополняет прежние варианты? И почему мы оставляем право решать за федеральным органом исполнительной власти, в чем тут смысл?
Р.Х. Цаликов, представитель Правительства и Министерства обороны:
Начну с конца: да, это дополнение к тому законодательству, которое существует, поэтому мы и называем это внесением изменений в закон.
Что касается прав. Вы знаете, когда я подобные вопросы слышу, я все время сам себя спрашиваю: а какие права мы соблюдали, двенадцать лет не давая жилье, на каком основании мы шесть лет не исполняли судебное решение, потому что, например, военнослужащий избрал своим местом жительства Москву?! И таких вопросов, к сожалению, множество. Конечно, мы право на жилье не нарушаем, но надо понимать, что под правом трактуется, а трактуется не возможность выбора, чтобы дали, например, зарплату обязательно сторублевками или тысячными, а право выбрать место для постоянного проживания, и соблюдение этого права мы должны обеспечить. Так вот предлагаемая денежная выплата и позволит это сделать. Военнослужащий не будет зависеть от того, построили мы жилье или нет, есть у нас свободные площади или нет, не будет зависеть от очереди именно в этом населенном пункте. То, что мы сегодня имеем, конечно, достойно осуждения, мы с вами на «правительственном часе» это обсуждали, многие из вас об этом говорили: построены дома, квартиры, например, в Ставрополе для двух с половиной тысяч человек, а в очереди — восемьдесят тысяч человек ! И таких казусов много.
———————————
В стенограмме, вероятно, зафиксирована оговорка, суть которой состоит в том, что в Ставрополе жилья построили на порядок больше, чем этого требуется согласно желаниям избрать этот город местом постоянного жительства со стороны военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы (примечание мое. — Е.В.).
Поэтому ответ мой простой: нет, мы право на жилье не нарушаем, мы, наоборот, даем военнослужащему возможность реализовать это право.
Депутат А.Е. Локоть, фракция КПРФ:
Уважаемый Руслан Хаджисмелович, кто служил в армии, тот хорошо понимает, насколько болезненной является для офицеров, для военнослужащих жилищная проблема, и вот этот ход в ее решении нам кажется правильным и позволяющим вот так резко, не по ломаной, что называется, а по прямой, решить эту проблему. Тем не менее, чтобы было понятно, сообщите о масштабе бедствия, у вас в докладе я этого не услышал. Вы не могли бы еще раз обозначить, какого количества военнослужащих коснется подобный метод решения этой проблемы, насколько продвинется эта очередь, насколько существенно будет решаться вот эта большая, серьезная проблема.
Р.Х. Цаликов, представитель Правительства и Министерства обороны:
Тогда мне придется сделать небольшой исторический экскурс. Поручение Президента касается 82,4 тыс. военнослужащих, которые встали на очередь до 1 января 2012 г., и, я думаю, через несколько дней мы сможем доложить о том, что оно выполнено, все идет к этому, но это, повторяю, те, кто стоял в очереди на получение жилья до 2012 г. Но ведь в эту очередь встали и люди, которые получили право в 2012 г., в 2013 г., истекающем, и таких уже более 36 тыс. Очевидно, что эта цифра будет увеличиваться и в 2014 г., поэтому закон позволит сразу обеспечить средствами тех, кто приобретет право в 2014 г., по нашим оценкам, таких будет около 11 — 12 тыс. Мы исходим из планового количества увольняемых, рассчитываем, учитываем некие коэффициенты в связи с болезнями, к сожалению, и иными ситуациями оргштатными, которые могут послужить основанием для приобретения такого права. 36 тыс. военнослужащих мы обеспечим жильем в течение 2014 г. за счет того свободного жилищного фонда, который у нас имеется, тем, кто в 2014 г. приобретет право (из стоящих на очереди) получить денежные средства, мы их выдадим. Таким образом, сейчас мы выполняем поручение Президента относительно тех, кто стоял до 2012 г. на очереди, а в 2014 г. мы планируем вообще понятие «очередь» как класс ликвидировать, и каждый военнослужащий, который приобретет право на получение жилья, в положенное время получит на свой счет средства.
Депутат В.И. Бессонов, фракция КПРФ:
Уважаемые коллеги, фракция КПРФ поддерживает этот законопроект. Многие вопросы в Министерстве обороны с приходом на пост Министра обороны Шойгу начинают решаться правильно, но развязать весь клубок проблем непросто, и этот законопроект, с нашей точки зрения, в том числе призван сделать это. Вместе с тем есть важные вопросы, без решения которых реализация этого закона будет просто буксовать…
Этот законопроект не должен навязывать всем военнослужащим тот или иной способ решения проблемы. Допустим, если военнослужащий отказался от предложенной ему квартиры, Министерство обороны или другой федеральный орган власти не вправе навязать ему единовременную денежную выплату…
Фракция поддержит законопроект, но эти вопросы ко второму чтению надо рассмотреть и решить.
Депутат В.П. Водолацкий, фракция «Единая Россия»:
Мы сегодня рассматриваем, на мой взгляд, очень важный, я бы сказал, прорывной документ. Законопроектом предлагается установить дополнительную форму обеспечения жильем военнослужащих и военных пенсионеров федеральным органом исполнительной власти, в котором законом предусмотрена военная служба, в виде единовременной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения. В случае одобрения данного закона заинтересованные федеральные органы исполнительной власти с учетом их специфики и особенностей получат возможность самостоятельно определять, в какой форме будет реализовано право военнослужащего на жилищное обеспечение: предоставление жилого помещения по договору социального найма или в собственность бесплатно либо обеспечение единовременной выплатой. При этом принятие закона не затронет право военнослужащих избирать в качестве способа жилищного обеспечения государственный жилищный сертификат. Таким образом, законопроект направлен на расширение возможностей обеспечения жилыми помещениями военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей за счет средств федерального бюджета не только в виде готовых жилых помещений, но и путем приобретения жилых помещений или участия в строительстве за счет единовременной выплаты…
С учетом этого законопроект не только повышает эффективность механизма жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, но и способствует стимулированию развития жилищного строительства в регионах Российской Федерации.
Депутат Г.П. Хованская, фракция «Справедливая Россия»:
Наверное, многие депутаты испытывали горячий стыд, когда принимали военнослужащих, офицеров, в том числе полковников, иногда даже Героев России, не обеспеченных жильем. С этим позором, конечно, надо покончить!
Хочу вам сказать, что деньги, конечно, самая универсальная форма улучшения жилищных условий, но когда эти выплаты — или, лучше, субсидии, чтобы действительно целевое назначение все-таки было зафиксировано, — попадают в руки граждан, то они должны быть готовы этими деньгами распорядиться. Какие существуют риски? Мы должны честно об этом рассказать. Как дополнительная мера денежная выплата — это прекрасно. Вчера Президент нам сказал, что у военнослужащих должно остаться право выбора. Если мы сделаем вместо, а не вместе, то вот эту тему надо уже обсуждать более серьезно…
Какие риски я вижу, когда, например, человек, офицер, получает эти деньги в руки?
Ну, первый риск — обман. Все мы знаем, что у нас осталось, по-моему, сорок шесть тысяч или даже больше обманутых дольщиков, еще старых обманутых дольщиков, да? Вот Вы подтвердите, Владимир Иосифович! Не все они глупые люди, не все они необразованные, некоторые попали в такую ситуацию, даже несмотря на то, что чистоту сделки проверяла риелторская компания. Это риск номер один, и очень серьезный риск, потому что далеко не всегда на те суммы, которые сейчас кажутся огромными, можно приобрести жилье в той же Москве или в Санкт-Петербурге, в дорогих для жизни центрах субъектов Федерации, в Сочи еще, наверное, есть несколько таких городов, в отношении которых эта цифра представляется достаточно скромной с учетом рыночной стоимости квадратного метра.
Второй риск. Человек служит на Дальнем Востоке, а хочет только в Москву, или в Ростовскую область, или в Волгоградскую область, или даже в Калининград. Какое же это расстояние? Как он будет решать эту проблему и сколько времени понадобится для этого? Вот не просто так мой коллега уже говорил о том, что нужно время, нужно, чтобы военнослужащего не выкинули из служебного жилья, на которое тоже стоит очередь — ведь у нас далеко не все военнослужащие обеспечены служебным жильем. Значит, этот момент мы тоже должны учесть — пусть это будет в документах Правительства, которые потом будут выпущены, в нормативных документах, но это обязательно нужно учесть, чтобы офицер с семьей, с детьми не оказался на улице.
Третий риск. У нас есть масса судебных дел, когда сделка признается недействительной и люди оказываются на улице. Я не согласна с выступавшим до меня депутатом, который сказал, что эти деньги пойдут на строительство. Вот как раз сейчас они идут на строительство, идет вливание живых денег в строительство, а эти деньги пойдут на вторичный рынок, и это тоже риск! Прошу к этому очень внимательно отнестись: есть масса примеров, когда в результате признания судом сделки недействительной люди оказывались на улице с детишками, не имея ни копейки, чтобы решить эту проблему или снять квартиру.
Для впервые встающих на учет, ну, как бы новые правила игры объявляются — это разумно, но вот по старым очередникам… Если мы скажем, что все, натуральной формы предоставления жилья не будет, квартиру по социальному найму вы не получите, то, безусловно, будут проблемы.
И потом, мы считаем не слишком справедливым, если окажется так, что человек, который призывался из города, являющегося крупным центром, где рыночные цены на недвижимость велики (даже на вторичном рынке они могут быть достаточно высокими), не сможет купить достойное жилье в том месте, в том городе, из которого он призывался.
Вот это минимальный перечень тех рисков, о которых надо помнить. Мы не против денежных выплат и очень надеемся, что при обсуждении законопроекта, при подготовке его ко второму чтению, при подготовке проектов постановлений Правительства Российской Федерации все эти моменты будут учтены в интересах военнослужащих .
———————————
Стенограмма заседания Государственной Думы 13 декабря 2013 г. URL: pt.duma.gov/node/3976/ (дата обращения: 05.03.2014).
Цитат, пожалуй, довольно. Представленных выше мнений по интересующей нас проблематике вполне достаточно для того, чтобы сделать определенные выводы.
Во-первых, предложенные изменения с самого начала не блистали позитивной социальной направленностью в отношении сохранения существующих интересов военнослужащих и граждан, увольняемых с военной службы. Они сопровождались апелляциями к тому, что эффективность существующего порядка невысока, а потому надо бы расширить полномочия федеральных органов исполнительной власти, ответственных за решение жилищных проблем военнослужащих и военных пенсионеров. И инициаторы нового порядка не скрывали этого, хотя и действовали преимущественно келейно, на уровне межведомственных согласований, не вынося столь важные вопросы на обсуждение широкой общественности, прежде всего армейской. Как результат — почти за каждым словом нового Закона маячит стремление предельно сузить юридические возможности граждан в погонах за счет нового правового института ЖС, дающего большие возможности заинтересованным управленческим структурам решать проблемы с минимальными организационными усилиями и «малой бюджетной кровью».
Во-вторых, обращает на себя внимание очевидный правовой конформизм, царивший в ходе обсуждения проекта Закона по его сути. Как же иначе назвать ситуацию, при которой откровенные утверждения представителя Правительства Российской Федерации и Министерства обороны Российской Федерации, прямо отрицающего заявляемые «пожелания» народных депутатов, последними пропускаются мимо ушей и воспринимаются в противоположном значении, как некая положительная реакция на их пожелания (коей нет и в помине)?
Позволим читателю самому подобрать и иные подходящие рифмы к слову «конформизм», исходя из сути описанного действа, но сами охарактеризуем произошедшее как вымывание дискурса из дискуссии.
Поясним. Дискуссия — публичное обсуждение какого-либо общего вопроса, а дискурс — осмысление вопроса путем выстраивания логических аргументов. Из представленного стенографического отчета хорошо видно, что дискуссия во многом лишена дискурса: каждая из сторон высказывает свою позицию, свои аргументы отдельно, но представители противоположных мнений, не совпадающих по главным основаниям аргументов, не пытаются их свести воедино, разрешить противоречия, установить некие общие взгляды, разрешить почти противоположные тезисы.
Как следствие, по результатам сличения проекта Закона и полученного при его принятии результата, приходит понимание: все то, от чего так предостерегали народные избранники, без всяких помех и в полном объеме влилось в правовые нормы Закона 405-ФЗ.
Напомним еще раз основные правозащитные ремарки, звучавшие под девизом депутатской заботы о правах и интересах военнослужащих:
— ЖС должна быть еще одной формой, причем дополнительной, не исключающей иные существующие формы жилищного обеспечения, в том числе путем предоставления жилья в натуре (В. Озеров, А.Л. Красов, Е.И. Бычкова, В.И. Бессонов, В.П. Водолацкий, Г.П. Хованская);
— ЖС должна учитывать различия в стоимости жилья по регионам с тем, чтобы граждане могли реализовать право на жилище с учетом свободного выбора места проживания (Общественная палата Российской Федерации, С.П. Горячева, Е.И. Бычкова, Г.П. Хованская).
Все указанные депутатские опасения «учтены» с точностью до наоборот: в полном объеме они прочно «вросли» в нормы обновленного Закона и уже начинают давать соответствующие плоды узаконенного нового порядка.
Более того, по мере прохождения второго и третьего чтений новый Закон наполнился и иными, ранее не озвученными, дополнительными элементами, усилившими акцент на замене натурального жилья принудительной выплатой ЖС вместо его предоставления (например, правилом, содержащимся в ст. 3 Закона 405-ФЗ, о том, что изменение первоначально желаемого места жительства означает полную утрату права на жилое помещение в натуре безальтернативной выплатой ЖС).
Особого внимания заслуживает и тот факт, что на каждой стадии прохождения законопроекта правила, которые депутаты на словах полагали негативными, требующими изменений, на самом деле преспокойно оставались в тексте законопроекта, а в результате голосований эти самые негативные положения каждый раз принимались «за» — единогласно. На этом примере, связанном с принятием лишь одного из многих законов, существенно затрагивающих права и свободы граждан, как на ладони видны все расхождения депутатских слов с их делами. Во истину «Verba volant, scripta manent» (слова улетают, написанное остается).
Обобщенную социально-политическую оценку свершившемуся позволим себе оставить на потом, а пока обратимся непосредственно к более детальному юридическому анализу института ЖС.
Итак, военнослужащим, имевшим право на натуральное жилищное обеспечение по избранному месту жительства, наряду с прежней аналогичной формой его замены путем предоставления денег в виде государственных жилищных сертификатов , предложена еще одна специфическая денежная форма в виде предоставления ЖС.
———————————
Далее — ГЖС.
Что же это за институт?
Во-первых, институт ЖС вошел в систему предусмотренных военным законодательством разнородных гарантий и компенсаций, т.е. по смыслу закона имеет целью сгладить негативные последствия запретов и ограничений военной службы, стимулировать ее осуществление как социально значимого вида профессиональной деятельности (абз. 2 п. 2 ст. 1 Закона о статусе).
Несмотря на то что с 2005 г. в нормах военного законодательства правовая категория льгот заменена гарантиями и компенсациями, существо этих институтов идентично. Как подчеркнул О.В. Дробот, льготы являются неотъемлемым элементом статуса военнослужащих и членов их семей, одновременно играют и стимулирующую, и компенсирующую функции, ибо базируются на высокой социальной оценке значимости ратного труда .
———————————
Дробот О.В. Правовое регулирование льгот, предоставляемых членам семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003; Корякин В.М. Военное право: антология диссертаций. М., 2011. Ч. 1. С. 133 — 134.
Аналогичное мнение высказал и В.С. Мартиросян, при этом дополнительно указав на то, что трудовые льготы и преимущества военнослужащих направлены на безусловное улучшение социально-экономического положения указанной категории граждан по сравнению с другими лицами как своего рода исключения, предусмотренные законом, а потому, помимо стимулирующей и компенсирующей функций, играющие еще и функцию гарантирующую .
———————————
Мартиросян В.С. Правовое регулирование льгот и преимуществ военнослужащих и членов их семей в области труда: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2004 // Корякин В.М. Указ. соч. С. 149 — 150.
Во-вторых, институт ЖС, в отличие от иных форм жилищного обеспечения, не стал «равным среди равных», как нами было показано ранее, а занял особое, главенствующее, место заместителя натуральной формы жилищного обеспечения военнослужащих.
Таким образом, в контексте системы гарантий и компенсаций оценивание произошедших изменений в механизме жилищного обеспечения военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, не может проводиться без сравнения прежнего и нового уровня гарантий и компенсаций, а также без сличения его с аналогичными гарантиями и компенсациями, предоставляемыми при сравнимых обстоятельствах.
И хотя правовая оценка новому виду жилищного обеспечения в форме ЖС может быть дана по многим правовым критериям, предлагается уделить внимание только трем основным:
1) объективной необходимости введения ЖС;
2) легитимности узаконивания замены натуральных форм новой денежной формой, с приданием ей статуса принудительной;
3) эквивалентности покупательной способности ЖС и стоимости жилья в натуре.
К этому и приступим.
1. О необходимости введения ЖС.
Как было показано ранее, значительная часть одобрительных комментариев о введении ЖС (ЕДВ) «прикрывалась» девизом расширения юридических возможностей удовлетворить жилищные потребности военнослужащих.
Действительно, любое разнообразие правовых средств расширяет возможности выбора и, следовательно, всегда предпочтительней минимизации такового. Однако, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, изменение правового регулирования хотя и может быть связано с углублением дифференциации условий предоставления тех или иных мер социальной защиты, но такая дифференциация должна быть оправданной и обоснованной, ибо в противном случае возникает опасность нарушения прав граждан .
———————————
Информация Конституционного Суда Российской Федерации «О конституционно-правовых аспектах совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере обеспечения и защиты прав и свобод граждан» (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2009 — 2011 годов). Подготовлена Секретариатом Конституционного Суда Российской Федерации. Одобрена решением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 г. URL: nfo/Maintenance/Informationks/Pages/Aspect-KS.aspx (дата обращения: 12.05.2014).
Чем же вызвана объективная необходимость отказа от альтернативного подхода в выборе форм жилищного обеспечения (когда предлагаемые законом формы выбираются адресатом права по его усмотрению) с переходом на их комбинирование в пользу ЖС, в том числе в ее безальтернативном варианте, когда ЖС замещает натуральные формы независимо от воли военнослужащего как адресата права?
Первое, что приходит на ум — виновна несговорчивость граждан в вопросе получения предлагаемого жилья в натуре, что существенным образом тормозит процесс их жилищного обеспечения. Именно фактами якобы массовой несговорчивости граждан (не нравится этаж, отсутствие балкона, недостаточность инсоляции и пр.) не единожды обосновывалась идея острой необходимости замены натурального обеспечения денежной выплатой.
Пусть даже так. Но насколько это дает государству право на законодательном уровне навязывать деньги вместо квартир — еще вопрос.
Напомним, что главным козырем инициаторов введения ЖС именно с таким правовым механизмом ее реализации, который узаконен в настоящее время, был якобы доказанный факт: десятки тысяч военнослужащих и военных пенсионеров необоснованно (незаконно) отказываются от уже готового, добротного жилья.
Публика должна знать всю правду.
Жилье есть, но военные его не берут! Хотя в это жилье уже вложены баснословные (по сравнению с прежними годами) бюджетные средства и на его содержание до заселения приходится тратить еще и еще. А граждане попросту спекулируют своими правами: выбирают, придираясь к мелочам, требуя удовлетворения самых разных, не предусмотренных законом дополнительных условий, помимо метража и конкретного населенного пункта, часто меняют свое решение по месту предоставления, и пр. Многие из таких лиц до сих пор не уволены, но они удовлетворены состоянием «заштатников» (не служат, а деньги получают, на что также нецелевым образом расходуются немалые бюджетные средства) и своими многочисленными отказами пытаются сохранить такое положение как можно дольше.
Приводились и соответствующие цифры.
Например, уже в начале 2014 г. начальник Департамента жилищного обеспечения Минобороны России С. Пирогов пояснял, что министерство всерьез нацелено на полное закрытие былых долгов по новым правилам, ибо оставшимся в очереди претендентам на постоянную жилплощадь в общей сложности уже предлагали около 85 тыс. вариантов расселения, но въехали в квартиры немногим более 20 тыс. военных семей. По его данным, каждый очередник в среднем получил по два-три предложения .
———————————
Гаврилов Ю. Офицеру дадут на квартиру. Выплачивать военным жилищные субсидии начнут в марте // Рос. газ. 2014. 27 янв.
Аргументы вполне весомые. Однако насколько они точны с точки зрения их полноты и достоверности? Кто проверял эти утверждения, состоящие лишь из зафиксированных статистических данных, на предмет того, кто конкретно, на каком основании и от какого предложенного жилья отказывался?
Смеем утверждать, что детально и в полном объеме — никто. Как никто не пытался свести их воедино с совершенно иными заявлениями, звучавшими из уст многих официальных лиц государства, публично дававших фактически противоположную оценку этим же неоспоримым фактам.
Мы также, даже навскидку, попытаемся показать изнанку статистических данных через иную призму, которая позволит в значительной мере оправдать «отказные» действия военнослужащих и бывших военнослужащих, подчеркивая лукавость публичных обвинений, выдвинутых в их адрес.
Еще раз приведем откровение представителя Правительства Российской Федерации и Минобороны России Р.Х. Цалихова, прозвучавшее в ходе обсуждения проекта Закона 405-ФЗ в стенах Государственной Думы в качестве ответа на вопросы депутата Е.И. Бычковой:
То, что мы сегодня имеем, конечно, достойно осуждения, мы с вами на «правительственном часе» это обсуждали, многие из вас об этом говорили: построены дома, квартиры, например, в Ставрополе для двух с половиной тысяч человек, а в очереди — восемьдесят тысяч человек ! И таких казусов много .
———————————
Напомним еще раз, что в стенограмме, вероятно, зафиксирована оговорка (примечание мое. — Е.В.).
Стенограмма заседания Государственной Думы 13 декабря 2013 г. URL: pt.duma.gov/node/3976/ (дата обращения: 05.03.2014).
Однако совсем иные данные приводит правовед А.В. Кудашкин, ссылаясь на результаты проверочной работы в Минобороны России представителями Главной военной прокуратуры Российской Федерации:
Чаще всего проблемы возникают не из-за нежелания военных ехать в «провинцию», а из-за ненадлежащей работы должностных лиц при покупке, распределении и заселении готовых квартир. Так, в Томске Минобороны купило 1,6 тыс. квартир, притом, что на учете нуждающихся состояли всего 268 военнослужащих, а в Тюмени при наличии 272 очередников имеется 1,4 тыс. квартир .
———————————
Кудашкин А.В. Порядок жилищного обеспечения военнослужащих меняется, но еще далек от совершенства // Право в Вооруженных Силах. 2012. N 10.
Менее года назад, 30 мая 2013 г., заместитель начальника Департамента жилищного обеспечения военного ведомства И. Лысенко согласился с тем, что у ведомства есть затруднения с заселением жилых помещений, которые построены в районе Молжаниново, по причинам отдаленности и необустроенности (дома находятся за МКАД, а микрорайон еще не имеет нормальной инфраструктуры) .
———————————
ИТАР-ТАСС. URL: s/obschestvo/587405 (дата обращения: 22.01.2014).
В феврале 2014 г. инициативная группа бывших военнослужащих вышла на пикет к памятнику Н.В. Гоголя и обратились с коллективным письмом к Президенту Российской Федерации с просьбой прекратить заселение: дома построены за МКАД рядом с действующим Черкизовским северным кладбищем, на территории промзоны «Подрезково», где в соответствии с требованиями СанПиНов разрешено строительство только производственных и культурных объектов, в зоне взлета-посадки самолетов международного аэропорта Шереметьево. Об этом Мэр Москвы С. Собянин еще в марте 2011 г. сообщал тогдашнему Министру обороны Российской Федерации А. Сердюкову. Но что толку, земли-то эти в пользовании у военного ведомства.
По информации газеты «Известия», в Минобороны России оперативно прокомментировать ситуацию вокруг Молжаниново и пикета военнослужащих не смогли. Источник в военном ведомстве говорил, что, действительно, отказы от заселения в построенное там жилье исчисляются десятками, если не сотнями.
«В конце прошлого года из-за этого даже прекратили давать туда ордера, но в ближайшее время там действительно будут сдавать остальные шесть корпусов и очередникам предложат в них квартиры», — в феврале 2014 г. процитировала эта же газета информированного собеседника в Минобороны России .
———————————
Бесквартирные военнослужащие устроили пикет в Москве // Военно-промышленный курьер. 2014. 18 февр.
Н. Кирмель изложил ту же ситуацию, сложившуюся в ноябре 2013 г. с московским микрорайоном «Молжаниново», более детально и со своей оценкой. Вот что он указал:
Район появился по воле экс-министра А. Сердюкова и решению Управления государственного архитектурно-строительного надзора Минобороны России без разрешения местных властей на строительство в промышленной зоне «Подрезково», где Градостроительным кодексом России прямо запрещено строительство жилых помещений. В микрорайоне нет объектов социально-бытового, культурного и спортивного назначения, а военной прокуратурой гарнизона на этапе строительства были выявлены различного рода нарушения. Но у чиновников Минобороны, видимо, были другие подходы. Поэтому нет ничего удивительного в том, что из-за неясности правового статуса помещений, отсутствия инфраструктуры и контроля за качеством строительства, а также строительства жилья в зоне аэропорта очень многие военнослужащие отказываются от предоставляемых здесь квартир. А те, кто согласился и подписал договоры социального найма или собственности, более полугода не могут въехать в свои квартиры из-за отсутствия разрешения на вселение .
———————————
Кирмель Н. Гладко только на бумаге. Чиновники тормозят выполнение указа Президента // Независимое военное обозрение. 2013. 15 нояб.
Итак, очевидны многочисленные аналогичные ситуации, при которых частный спрос со стороны значительной массы очередников-военнослужащих и публичные предложения по нему со стороны государства попросту не совпадают. Очень часто жить там, где есть свободное жилье, желающих нет, а там, где граждане жить желают — нет жилья или вообще, или в достаточном количестве.
Почему же так произошло?
Ответ на данный вопрос кроется в сравнении требований федерального законодательства с практикой его исполнения властью.
В Законе о статусе каждому военнослужащему гарантируется индивидуальность его права выбора места жительства с соблюдением нормативов социального обеспечения.
Точное исполнение указанного требования закона предполагало и, следует полагать, по-прежнему предполагает планирование строительства жилья с учетом заявленных притязаний от каждого военнослужащего и бывшего военнослужащего в отдельности, которые в совокупности и создают общий план государственной застройки или приобретения готового жилья на рынке недвижимости.
Заблаговременность такой работы ранее обеспечивалась трехлетним сроком до года планируемого увольнения с военной службы, совпадавшего с моментом права переезда к новому месту жительства (ст. 15 Закона о статусе, Постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 1998 г. N 1054 «О порядке учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства»).
По сути, в военном законодательстве был заложен своеобразный аналог хорошо известного института долевого участия граждан в строительстве жилья: выбор места строительства или приобретения (причем необязательно абстрактно, только в границах населенного пункта, а возможно даже в его конкретной части) — за гражданами, а финансирование и организация строительства или приобретения — за государством. Как справедливо указывает Т.Ю. Майборода, долевое строительство жилья создает весьма редкую возможность взаимного учета интересов участников данных отношений — тех, для кого жилье строится, и тех, кто его строит. А потому, — подчеркивает этот автор, — становятся важными задачи правовой разработки института участия в долевом строительстве жилья, создания правовых инструментов, которые устанавливали бы юридические механизмы обеспечения интересов всех участников возникающих в этой сфере отношений, а также способствовали бы дальнейшему их развитию .
———————————
Майборода Т.Ю. Договор долевого участия в строительстве жилья: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 3.
И все необходимое для этого было прямо и недвусмысленно предусмотрено правовыми актами, но в результате огульного военно-жилищного реформаторства оказалось растерянным и, по сути, забытым правоисполнителями.
Тем не менее право получения готового бесплатного жилья в избранном месте жительства после увольнения со службы, причем в границах конкретного населенного пункта, у граждан по-прежнему осталось и, следовательно, базовый принцип работы соответствующего механизма для реализации этого права также должен наличествовать: индивидуальные заявки граждан известны, они подлежат учету, заблаговременному финансированию и полному обеспечению, вплоть до предоставления конкретного жилья адресатам права. Ничто объективно не мешает государству организовать свою работу так, чтобы военнослужащие и военные пенсионеры заблаговременно извещались о планах застройки под их индивидуальные жилищные заявки, и получать заблаговременное согласие или несогласие адресатов права с конкретными предложениями тех вариантов, которые могут быть реализованы государством. Именно при таком подходе может быть понятным, в какой части планы государственных структур соответствуют закону, так как совпадают с волеизъявлением конкретных заинтересованных граждан, в какой не соответствуют, так как укладываются в существующую систему порочного подхода: мы строим там, где хотим (считаем правильным), а вы выбирайте из этого жилья, уже построенного на деньги, выделенные для вашего жилищного обеспечения.
Однако ничего подобного на практике не наблюдалось и, как следует полагать, оценивая намеки на грядущее прекращение массового строительства жилья, не будет наблюдаться и далее. Даже последние позитивные инициативы ведомства о возможном контроле со стороны граждан-очередников за ходом строительства и его качеством касаются уже принятых и реализуемых решений , в то время как указанная нами обратная связь между гражданским заказом и его государственным исполнением должна быть налажена еще на стадии принятия решения, до его практической реализации.
———————————
Гаврилов Ю. Стой, смотреть буду. Военные очередники будут контролировать строящееся жилье // Рос. газ. 2014. 25 марта.
Руководители ведомства и должностные лица, непосредственно ответственные за это направление деятельности, вопреки вышеприведенным требованиям закона, организовали работу по своему административному усмотрению: открыто продавали на торгах удобно расположенные, а потому востребованные бизнесом, «лакомые» ведомственные земельные участки и скрытно (без публичного согласования) отводили под застройку жилья для военнослужащих земельные задворки — совсем неликвидные или малоликвидные участки, у ведомства имевшиеся . Поэтому к картине выявленных фактов очевидно нецелевого расходования бюджетных миллиардов следует прибавить еще и эти расходы, формально использованные целевым образом, но фактически нецелевым, если принять во внимание те цели, которые должны были совпасть с субъективным волеизъявлением граждан относительно выбора их места жительства, но не совпали.
———————————
Гаврилов Ю. Гарнизоны с молотка. Генералов отлучили от торговли армейской недвижимостью // Рос. газ. 2008. 4 июля.
Речь идет о тенденции застройки земельных участков преимущественно в местах дислокаций бывших воинских частей, т.е. на землях обороны, к целевому использованию которых интерес военного ведомства фактически утрачен. В то же время значительное количество участков, находящихся во владении ведомства в крупных городах, в качестве мест застройки жилья для нуждающихся военнослужащих даже не рассматриваются.
Счетная палата завершила проверку расходования бюджетных средств на объекты инфраструктуры Минобороны России за 2011 — 2013 гг. Всего потрачено 543,6 млрд. руб., причем 255,4 млрд. руб. (47%) выделили на строительство жилья для военнослужащих в рамках гособоронзаказа. Проверка выявила неоднократные нарушения при расходовании целевых бюджетных средств, в том числе по вине Минобороны России. В частности, растрачено порядка 30 млрд. руб. при строительстве жилья для военнослужащих (Известия. 2013. 13 нояб.).
Конечно, вложенные средства (в виде уже построенного жилья как объекта государственной собственности) рано или поздно, но дойдут до конечных потребителей, пусть даже не всегда в лице первоначально планируемого адресата. Например, в ноябре 2013 г. Минфин России предполагал продать невостребованные военнослужащими жилые дома, чтобы затем возвести новые, но поступило иное предложение — эти квартиры не продавать, а выделять их иным категориям граждан, например сиротам, достигшим 18 лет . Но таким ли окольным путем должны исполняться целевые государственные программы?
———————————
Смирнов К. Военные квартиры хотят отдать сиротам // Моск. комсомолец. 2013. 28 нояб.
И это еще не все. Достаточно пообщаться с реальными очередниками или заглянуть на страницы форумов военнослужащих и бывших военнослужащих для того, чтобы убедиться еще в некоторых неоспоримых фактах. Например, в том, что:
— большинство очередников всегда были согласны на получение жилых помещений, но они им не предлагались;
— жилые помещения нередко предлагались сразу нескольким очередникам (так называемое двойное или даже тройное распределение);
— очередникам не единожды предлагалось жилье там, где они его вообще не просили.
Помимо прочего, имевшие место факты многочисленных отказов военнослужащих во многом были спровоцированы и низким качеством организационной деятельности власти, порой некомпетентностью исполнителей, заорганизованностью, приводившей к обратному, к хаосу в работе по учету и распределению жилья и очередников.
Последний вывод не наш. Он заимствован из компетентного источника, который мы приводим ниже.
Со слов председателя комиссии Общественной палаты по проблемам национальной безопасности и социально-экономическим условиям жизни военнослужащих, членов их семей и ветеранов А. Каньшина, прозвучавших в апреле 2012 г., за последнее время сменилось семь заместителей Министра обороны Российской Федерации, которые занимались строительством, пять начальников департаментов, ответственных за вопросы обеспечения жильем.
При этом, — как тогда подчеркнул член Комитета по обороне Государственной Думы М. Савин, — большинство из этих сотрудников никогда не имели отношения к жилищному строительству и не знают жизни военных, но получают зарплаты, которые военным и не снились. Естественно, при таком подходе к организации работы по решению одной из самых трудных и, пожалуй, одной из самых ответственных проблем военной реформы порядка никогда не будет. И даже увольнение Министра обороны Российской Федерации, как это предлагалось еще в начале 2012 г. председателем комиссии Общественной палаты, здесь ничего не меняло бы.
Проблема в том, что учетом жилья и обеспечением им военнослужащих в Минобороны России в то время занимались всего пять структур (Департамент жилищного обеспечения и его подразделения по четырем военным округам). Но и при этом не было координирующего органа, связанного с организацией всего спектра вопросов, касающегося обеспечения жильем военнослужащих. Более того, весь процесс постановки человека на учет как нуждающегося в постоянном жилье, так и с его выделением, распределением квартир страшно запутан и абсолютно непрозрачен. При том, — указал М. Савин, — что на телеканале «Звезда» и на сайте военного ведомства постоянно присутствует реклама жилищного департамента и списков нуждающихся, куда может обратиться каждый человек, стоящий в очереди на квартиру, и получить исчерпывающий ответ, где и какое жилье выделено его семье. Но, жалуются люди, ни дозвониться до «квартирных чиновников», ни понять что-то из приведенных на сайте материалов практически невозможно .
———————————
Переназначение по квартирному вопросу. Решению жилищной проблемы военного ведомства мешают некомпетентность и бюрократизм его чиновников // Независимое военное обозрение. 2012. 27 апр.
Таким образом, среди прочих причин невыполнения одной из важнейших социальных задач военной реформы, какой является обеспечение жильем военнослужащих, едва ли не главное место занимают неэффективное использование государственных средств, неспособность соответствующих структур Минобороны России обеспечить надлежащие организацию и контроль за строительством, приобретением, учетом и распределением жилья. Коммерциализация подходов к решению важнейшей социальной задачи, непродуманные, непрофессиональные, порой волюнтаристские методы, которые при решении проблемы обеспечения жильем военнослужащих стало применять новое руководство военного ведомства, игнорируя накопленный десятками лет положительный опыт, создали серьезные проблемы в этом деле. Управление процессом и контроль за ним стали утрачиваться. В результате — решения по распределению недостроенного жилья, жилья без необходимых инфраструктур .
———————————
Воробьев В. Провал жилищной программы для военных. Во многом это стало возможным из-за воровства и коррупции // Военно-промышленный курьер. 2012. 28 нояб.
Следовательно, весь базис чиновничьих упреков в адрес граждан-очередников, как ведущих себя привередливо и произвольно, при более внимательном рассмотрении на глазах распадается, как карточный домик. В народе по такому поводу говорят: свалить вину с больной головы на здоровую. Но при таких доказанных обстоятельствах отказы граждан от подобных «ненужных» им предложений — явление не только нормальное, но и закономерное.
Налицо внешние результаты формально надлежащих действий уполномоченного жилищного органа в его стремлении «пристроить» уже имеющееся «свободное» жилье тем, кто его не просит, ожидая квартир в ином месте, и ускорить процесс путем массовой рассылки предложений без ожидания ответа от адресатов (подобный «упорядоченный» хаос был легализован новым порядком распределения квартир согласно Приказу Министра обороны Российской Федерации от 30 сентября 2010 г. N 1280 «О предоставлении военнослужащим Вооруженных Сил Российской Федерации жилых помещений по договору социального найма и служебных жилых помещений» ).
———————————
Рос. газ. 2010. 29 окт.
Однако государство не стало наводить порядок в своей плохо работающей системе, а отдало на заклание былые жилищные права граждан. И для этого нужна была государственная воля, которая бы победила прежний законный порядок, водрузив на его место новый. Впору задаться вопросом о причинах такого феномена в современной государственной политике. И найти его можно в глубинных традициях российской государственности, проявляющихся по сей день.
В одном из произведений М.Е. Салтыкова-Щедрина молодой и ретивый администратор губернского уровня Митенька Козелков каждое утро уверенно отдавал приказ о порке («влепить» или «закатить») в порядке осуществления «правосудного» наказания спившемуся мещанину Прохорову, постоянно попадавшему в полицейскую часть, будучи подобранным «в бесчувственном виде на улице». Сам Прохоров по этому поводу никогда не возражал, но правитель канцелярии убедительно просил губернатора подвергать виновного скрытной экзекуции, не афишируя этого факта. Опытный канцелярист указывал молодому управленцу на «шкаф с законами», в которых содержались правила, устанавливающие известные пределы и ограничения его власти, ибо по закону провинившихся мещан подвергать телесным наказаниям было запрещено.
Привыкший к тому, что никто и ничто не должно стеснять его в любых правильных административных решениях и начинаниях, Козелков сначала попал в тупик перед неразрешимой дилеммой «или я, или закон». Однако, подумав, что в вопросах государственного администрирования его может сдержать только такой же как и он администратор, хотя и более высокого уровня (степени), он перестал бояться этого противоречия. Из личного опыта Козелков хорошо знал, что все администраторы, независимо от степеней их положения, есть сообщество единомышленников.
Поэтому после недолгих колебаний губернский правитель, отбросив прочь сомнения по поводу того, что закон запрещает делать то, что он считает правильным и нужным, стал уверенно отдавать приказы открыто пороть мещанина-пьянчугу:
« — Влепить ему!…
— Не позволите ли келейно-с? — докладывал встревоженный правитель канцелярии, — все одно свою порцию получит-с!
— Нет, по закону-с! Я — по закону-с! Не отступая-с… ни на шаг-с… ни на волос-с!… Влепить-с!» .
———————————
Салтыков-Щедрин М.Е. Помпадуры и помпадурши. М., 1985.
Итак, классиком описана порочная традиция российского управленческого волюнтаризма, тот случай, когда в народе говорят: «Если чего-то нельзя, но очень хочется, то тогда — можно». Но одно дело, если речь идет о мелком разовом самоуправстве, вершимом частным образом. И совсем иное, когда подобные действия касаются благ общих, предназначенных законом для всех и для каждого.
Однако в отличие от Митеньки Козелкова, губернского помпадура, уровень проводников идеи об изменении основных форм жилищного обеспечения военнослужащих таким образом, чтобы денежные выплаты вытеснили натуральные, был совсем иной. Это тот уровень, на котором представители власти по закону вправе наводить свой порядок в пресловутом «шкафу с законами».
Следует напомнить о том, что корни зарождения идейного обоснования рассматриваемого нововведения уходят в начало текущего десятилетия, в фазу обострения жилищно-строительной кампании для военнослужащих и бывших военнослужащих, что ранее описывалась на страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» . Хотя в средствах массовой информации устоялось утверждение о том, что инициатива создания новой формы жилищного обеспечения — заслуга нового руководства военного ведомства , это вовсе не так.
———————————
Воробьев Е.Г. О монетизации жилищного обеспечения военнослужащих: научно-практический комментарий к законопроектной инициативе полной замены натурального жилищного обеспечения постоянным жильем единовременной денежной выплатой на его приобретение // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 6, 7, 8.
Потапов С. Какую «квартирную революцию» задумал Шойгу? URL: ens/жилье (дата обращения: 21.08.2013).
Еще три года назад, в бытность руководства А.Э. Сердюкова, вопрос о замене квартир деньгами уже был поднят на самом высоком уровне государственного управления. Подобное нормативное решение позволяло покончить с практической работой самого государства по строительству и приобретению жилья, отдав те же самые (или почти те же самые) бюджетные средства гражданам — адресатам права на жилье для его приобретения на рынке недвижимости. Но тогда, по сути, предлагалась мягкая монетизация натурального жилищного обеспечения, так как «принудительную» замену связывали с безосновательным отказом от предложенного жилого помещения не менее трех раз.
В бытность своего президентства в январе 2011 г. Д.А. Медведев соответствующее предложение Министра обороны Российской Федерации А.Э. Сердюкова даже в таком мягком виде воспринял весьма настороженно, и, как юрист по образованию, раскритиковал. Вот что им было сказано:
«Анатолий Эдуардович, это самое спорное из всех предложений, что Вы сделали. Но я его сразу не отклоняю вот по какой причине. Конечно, ситуации бывают разные, у людей подходы могут меняться. Но, с другой стороны, мы не должны создавать ситуацию, когда может сложиться так, что деньги будут реально выплачиваться по каким-то причинам — самым разным (я сейчас не объясняю по каким), а у военнослужащего квартиры так и не будет. И в конечном счете Вас, да и другие структуры, забросают исками. Поэтому если идти на такой выбор, то нужно четко зафиксировать количество предложений, подтвержденных военнослужащим, и последующих отказов от них… Поэтому если это рассматривать, то только обложив эти процедуры большим количеством согласований, чтобы самим себя не обмануть в конечном счете. По этому поводу пришлите мне предложения. Я дам поручения Правительству, Администрации Президента проработать этот механизм» .
———————————
Презентация планов строительства жилья для военнослужащих в регионах России. Стенограмма обсуждения проблем жилищного обеспечения военнослужащих при посещении мест новостроек 12 января 2011 г. URL: т.рф/выступления/10052 (дата обращения: 12.03.2013).
Теперь уже ясно, что за прошедший трехлетний срок поставленный прежде вопрос действительно был проработан, да так, что давнишнее, некогда раскритикованное сомнительное предложение теперь кажется сущим правовым либерализмом.
Впрочем, справедливости ради отметим, что первоначальный проект введения единовременной денежной выплаты взамен предоставления жилья в натуре, инициированный Минобороны России год назад, вообще не предусматривал и разового права на его получение (натуральное обеспечение предлагалось упразднить, а деньги сделать единственной формой жилищного обеспечения постоянным жильем). Но подобный законопроект, как полностью отменявший существующие жилищные гарантии, сразу же был подвергнут острой критике со стороны как юридически недопустимый , а потому не прошел согласований с иными федеральными органами исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы.
———————————
Гайдин Д.Ю. Установление единовременной денежной выплаты на приобретение или строительство жилого помещения в качестве единственной формы жилищного обеспечения военнослужащих является неприемлемым // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 5.
Так что узаконенная ныне возможность заполучить жилье по договору социального найма или в собственность (по выбору) хотя бы один раз вместо полной замены натурального жилья выплатой денег — уже есть некий позитивный результат, «сглаженный» вариант первоначального радикального замысла, предложенного военным ведомством в начале 2013 г. в виде полной монетизации жилищного обеспечения.
Ну, а то, что для придания внешней привлекательности наведению нового порядка было задействовано утверждение о плохих и строптивых очередниках, давно не в новинку. Ведь каждое крупное начинание с целью уничтожить прежний порядок, как правило, обеспечивается продуманной провокацией, цель которой — создать моральное оправдание разрушительной активности. При всей неприглядности такого сравнения аналогия публичного обоснования морального права государства на закрепление юридического принуждения к получению ЖС вместо жилья в натуре вполне применима.
Иными словами, рассмотренные нами положения действующего законодательства и факты их реализации дают все основания утверждать, что никаких объективных оснований для введения ЖС в том виде, в котором это было закреплено в Законе о статусе, не было.
Были сугубо субъективные факторы, но отнюдь не объективная невозможность надлежащего исполнения закона.
Статистические данные неопровержимо свидетельствуют в пользу государства, которое за последние пять лет показало небывалые результаты активного решения жилищных проблем военнослужащих во всех федеральных органах исполнительной власти, в которых законом предусмотрено прохождение военной службы, т.е. по прежним правилам государство весьма успешно выполняло свои обязательства, и лишь в тех местах своей военно-жилищной политики, где оно само же позволило некоторым структурам пойти на формально легитимное «самоуправство», произошел очевидный срыв государственных планов.
Таков парадокс: массовый, но не доказанный как беспричинный отказ граждан был поднят на щит в качестве главных обоснований необходимости введения ЖС, в то время как доказанная неспособность самого государства (в лице конкретных органов и их должностных лиц) надлежащим образом распорядиться выделенными ему бюджетными средствами в интересах военнослужащих осталась без последствий и была умело замаскирована нормами новой редакции закона.
Воробьев Е.Г. Об институте субсидии для приобретения или строительства жилого помещения военнослужащими и гражданами, уволенными с военной службы // Право в Вооруженных Силах. 2014. N 7. С. 42 — 62.

Posted in Наши риелторские услуги.