Правовой режим ограничений права собственности граждан на земельный участок: общие положения

Бочаров Н.Н., соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета имени С.А. Есенина, Россия, Рязань.
Зырянов А.И., кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры гражданского права и процесса Московского государственного областного социально-гуманитарного института, заслуженный юрист РФ, Россия, Москва.
Полатов Ю.Д., кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела Правового управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Россия, Москва.
Дается анализ правового режима ограничений права собственности граждан на земельный участок, общего и специального режимов ограничений, имеющих межотраслевой характер, на указанный объект недвижимости; формулируется понятие правового режима ограничений.
Ключевые слова: правовой режим, ограничение права собственности, общий и специальный правовые режимы, категория земельного участка, целевое назначение земельного участка.
В современных экономических условиях принципиальные изменения претерпел подход законодателя к построению правового режима объектов права собственности. Это касается и режима ограничений прав, относящегося к статике отношений собственности на земельные участки, в соответствии с которым определяется круг объектов земельной недвижимости, допускаемый к нахождению в собственности граждан. Поскольку речь идет о правовом режиме земельного участка как объекта права собственности, указанный режим требует уточнения, так как в него не включаются обязательственные вопросы и оборот участков земель, т.е. динамика отношений собственности.
В действующем гражданском законодательстве относительно круга объектов гражданских прав, собственниками которых могут быть граждане, закреплены следующие положения:
1) в собственности граждан может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которые в соответствии с законом не могут им принадлежать;
2) количество и стоимость имущества, которое может находиться в собственности граждан, не ограничиваются, за исключением случаев, когда такие ограничения установлены законом. Они определяются в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации 1993 года (далее — Конституции РФ) [10] и абз. 2 п. 2 ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации 1994 года (далее — ГК РФ) [2].
Указанные ограничения могут быть установлены исключительно федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Начиная с законов о собственности, принятых на общесоюзном, а затем и на республиканском уровне, нормотворчество пошло по пути снятия или смягчения существовавших ограничений на предметы потребления и их количество, допустив их использование с привлечением наемного труда как для собственных нужд, так и в целях производства на рынок. Однако в настоящее время отдельные виды имущества гражданам принадлежать не могут. В то же время есть виды имущества, которые хоть и могут быть в собственности граждан, но с ограничениями по их количеству и стоимости. Определение должного круга имущества является прерогативой закона. В иных нормативных правовых актах эти вопросы решаться не должны, что является для собственника гарантией, направленной на обеспечение устойчивости его имущественного положения и беспрепятственного осуществления его прав.
Собственность граждан на земельные участки по субъектному составу образует, в соответствии с законодательством РФ, самостоятельный вид частной формы собственности, подразделяясь на два подвида, имеющих свою специфику, связанную с режимом ограничений (собственность граждан-предпринимателей и собственность граждан). Только обладание земельным участком на праве собственности устанавливает возможность в наиболее полном объеме и по своему усмотрению осуществлять права владения, пользования и распоряжения земельным участком, а любые иные права на землю предполагают некоторые ограничения в их осуществлении по сравнению с правом собственности. Право собственности гражданина на земельный участок устанавливает определенную свободу хозяйствования на земле, но законодательно допускаемыми путями, поэтому его нельзя понимать как произвольное.
В настоящее время гражданское законодательство ставит своей целью обеспечение гражданам гарантии свободного удовлетворения возникающих потребностей за счет принадлежащих им земельных участков на праве:
1) частной предпринимательской собственности, используемой в товарных и иных производственных целях;
2) личной собственности, используемой в целях удовлетворения индивидуальных потребностей. В соответствии с земельным законодательством граждане вправе иметь земельные участки в частной собственности для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, дачного и индивидуального жилищного строительства (см. ст. 33 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ) [7]).
В юридической литературе справедливо отмечается, что объекты гражданских прав могут подпадать под общий и специальный правовые режимы. Если в законах и подзаконных нормативных правовых актах, изданных соответствующими органами в пределах их компетенции, для объектов, находящихся в собственности граждан, не установлен специальный правовой режим, то они подпадают под действие общего правового режима. Это значит, что в отношении указанных объектов нет каких-либо специальных правил, которые граждане должны соблюдать, и что при осуществлении своих прав они не должны лишь выходить за общие пределы, установленные п. 1 ст. 10 ГК РФ (см.: [3, с. 457]) (запрет на злоупотребление правом).
Земельные участки являются имуществом, в отношении которого установлен специальный правовой режим, вводящий целый ряд особенных правил в изъятие из общих положений, поскольку они относятся к особому роду недвижимости. Вещные права на указанное имущество, равно как и сделки с ним, подлежат государственной регистрации. Особые дополнительные правила также установлены для приобретения прав на земельные участки, состоящие в том, что регистрации права собственности на земельный участок предшествует его отвод. Для использования земельного участка в соответствии с его назначением требуется утверждение проекта постройки дома, получение разрешения на строительство, соблюдение целого ряда землеустроительных, противопожарных, санитарных, экологических, строительных и иных норм и правил.
Заметное влияние на режим ограничений прав на земельные участки, принадлежащие гражданам, оказывает категория земельного фонда, в котором находится земельный участок гражданина. В частности, на землях сельскохозяйственного назначения участки предоставляются для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения личного подсобного хозяйства, огородничества и т.д.; на землях поселений — под индивидуальную застройку, деятельность на земельном участке, не противоречащую этому, и т.д.
В понятие земельного участка как объекта права собственности включаются только те ограничения права и другие его элементы (приобретение, прекращение, обременение), в отношении которых федеральным законом установлен определенный правовой режим. Если свойства земельных участков не определены в качестве имеющих юридическое значение, то они не могут быть включены в правовой режим ограничений.
Так, в силу закона земельный участок как объект права обладает свойством оборотоспособности. Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 4 и 5 ст. 27 ЗК РФ). Оборот земель сельскохозяйственного назначения урегулирован в специальном законе.
О.И. Крассов не без оснований выделяет такое понятие, как «территория земельного участка», под которым понимается пространственная сфера деятельности земельного собственника, где он может возводить здания, строения и различные сооружения. Территория земельного участка может использоваться и как средство производства [12, с. 128]. При этом отмечается, что границы земельного участка определяют территориальную и пространственную сферу осуществления прав и исполнения обязанностей их собственников [13].
Правовой режим земельного участка с различным целевым назначением и разрешенным использованием определяется как с учетом особых признаков земельной недвижимости как объекта гражданских прав, так и с учетом правообладателей таких земельных участков.
Земельный участок как объект гражданского права относится к категории незаменимых вещей и не может быть заменен иными схожими вещами, т.к. земельные участки не способны к неразличимому смешению. До отделения урожая от земельного участка первый является его составной частью. Гибель земельного участка как индивидуально-определенной вещи приводит к невозможности исполнения обязательства в натуре. Земельный участок способен неограниченно долго использоваться во времени, поскольку он не является потребляемым, но только в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием.
Земельный участок невозможно передать путем вручения, т.е. фактического переноса вещи во владение. Данное обстоятельство требует контроля за установлением, ограничением, прекращением и передачей прав на недвижимое имущество. Учитывая указанную особенность недвижимого имущества, законодатель определил специальную процедуру учета прав на недвижимость — государственную регистрацию (ст. 131 ГК РФ).
Поскольку земельный участок является ценным природным объектом и природным ресурсом, связанным с другими охраняемыми объектами, его нельзя использовать в хозяйственных целях, которые причиняют вред указанным характеристикам, в силу действующего законодательства.
Так, в соответствии с законодательством собственник обладает естественными правами на природные объекты, находящиеся на земельном участке. Собственник может осуществлять естественные права путем добычи и использования интересующих его объектов в соответствии с актами законодательства, устанавливающими виды полезных ископаемых и природных объектов, допускаемых к добыче и использованию, порядок и условия, на которых это осуществляется.
Отдельные правомочия собственника земельного участка могут также конкретизироваться в статьях ГК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ собственник земельного участка вправе использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью этого участка, если иное не предусмотрено Законами о недрах, об использовании воздушного пространства, иными законами и не нарушает прав других лиц.
Статья 263 ГК РФ предусматривает, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, перестраивать их или сносить, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.
На основании ст. 262 ГК РФ собственнику предоставлено право контролировать доступ на свой земельный участок. Пункт 2 ст. 261 ГК РФ гласит, что, если иное не установлено законом, право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся на нем растения.
Согласно п. 2 ст. 226 ГК РФ лицо, в собственности которого находится земельный участок, где имеется брошенная вещь, стоимость которой явно ниже суммы, соответствующей пятикратному минимальному размеру оплаты труда, либо брошенные лом металлов, бракованная продукция, топляк от сплава, отвалы и сливы, образуемые при добыче полезных ископаемых, отходы производства и другие отходы, имеет право обратить эти вещи в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении вещи в собственность.
В соответствии со ст. 233 ГК РФ собственник земельного участка может приобрести право собственности на клад.
В соответствии со статьями 40 и 42 ЗК РФ определяются права и обязанности собственников земельных участков, следующие непосредственно из закона, которые устанавливают, что осуществление собственником своего права на земельный участок сопряжено одновременно с обязанностями.
Имеются объекты, на которые собственник земельного участка не может приобрести право собственности, например в случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов и других объектов, диких животных, птиц и т.д. (ст. 33 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 «О недрах» [6], ст. 4 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире» [22]).
Земельные участки имеют также земельно-правовые ограничения по максимальным и минимальным (предельным) размерам, которые могут принадлежать на праве частной собственности. Указанное исключение основано на том правиле, что оно может быть установлено федеральным законом в отношении отдельных видов имущества (ст. 33 ЗК РФ, п. 2 ст. 213 ГК РФ).
Особое значение для предупреждения неудобств и предотвращения споров между гражданами — собственниками земельных участков, охраны источников воды, пожарной безопасности, правильного проектирования и расположения конструкций, содержания домашнего скота и птицы и т.д. имеет соблюдение требований СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78) [20]; СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (приняты и введены в действие Постановлением Госстроя РФ от 10.09.1997 N 18-51) [21]; Правила противопожарного режима в Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390) [18]; СанПиН 2.1.4.1175-02 «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников» (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.11.2002 N 40) [17]. Кроме того, в случаях, когда собственник земельного участка не имеет доступа на свой участок (подход, проезд или подъезд), то указанный вопрос решается путем установления сервитута.
Ограничение права собственности на земельный участок относят к элементам правового режима права собственности, поэтому точки зрения авторов в отношении понимания правового режима касаются и указанного понятия. В современной юридической литературе сформировалось несколько подходов к раскрытию правового режима земельного участка. Ряд ученых указывают на его комплексный характер. При этом обращается внимание, что гражданско-правовой режим оказывается под влиянием публичных аспектов правового режима, которые установлены актами публичного законодательства, в частности нормами ЗК РФ.
Так, А.П. Анисимов и А.И. Мелихов считают, что «правовой режим земельных участков определяется межотраслевыми институтами, включающими нормы различной отраслевой принадлежности» [1, с. 5].
Подобное понимание имеет под собой законодательные основания, так как согласно статьям 1 и 3 ЗК РФ, ст. 8 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [23] имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками регулируются гражданским законодательством. Однако оно применяется лишь в случае, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
При совершении сделок с земельными участками между гражданами изменение их целевого назначения и разрешенного использования не допускается. Запрещаются сделки с земельными участками, если они приводят к нарушениям градостроительных, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных установленных требований или к невозможности соблюдать целевое назначение земельных участков, условия их разрешенного использования.
В п. 3.6.2 Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) [11] указано, что право собственности на земельные участки должно быть ограничено его целевым назначением, а также предъявляемыми к собственнику экологическими, природоохранными требованиями. Кроме того, следует сформулировать в ГК РФ правила, касающиеся ограничений права собственности на земельные участки в публичных интересах (с изъятием из ЗК РФ норм «о публичном сервитуте») и в интересах соседей (соседских правах).
В.Г. Левахин отмечает, что формирование гражданско-правового режима осуществляется под воздействием отраслевых режимов, представляющих собой совокупность правил, определяющих место земельного участка сельскохозяйственного назначения в сфере гражданско-правового регулирования, обусловленное фактом принадлежности земельного участка определенному субъекту, его целевым назначением и возможностью нахождения в гражданском обороте. Автор указал на такие особенности гражданско-правового режима земельного участка, как:
— порядок приобретения и распоряжения им;
— установление ограничений в обороте и изъятии из оборота;
— целевое назначение земельных участков;
— установление иных запретов и ограничений, связанных с рассмотрением земли в триедином понимании: как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости, не предусмотренных для иной недвижимости [14, с. 14].
Д.Ч. Ким различает правовой режим земельного участка как объекта земельных и гражданских правоотношений. Так, в первом случае режим земельного участка должен включать: принятие органом публичной власти решения о предоставлении земельного участка; кадастровые работы; определение категории земельного участка и вида разрешенного использования; определение оборотоспособности земельного участка и иные административные вопросы. Во втором случае режим земельного участка включает в себя право собственности и другие вещные права на земельный участок; обязательственные права по поводу земельного участка [8].
К.С. Митягин под гражданско-правовым режимом земельного участка понимает совокупность норм гражданского законодательства, определяющих содержание вещных и обязательственных прав по поводу земельного участка как индивидуально-определенного объекта, сформированного в соответствии с нормами земельного законодательства [15]. А.Ю. Чикильдина под гражданско-правовым режимом земельного участка предлагает понимать установленный законодательством порядок приобретения, осуществления и защиты вещных и обязательственных прав в отношении земельного участка с учетом его оборотоспособности, целевого назначения и разрешенного использования [24].
По нашему мнению, правовой режим земельного участка как объекта права собственности носит комплексный межотраслевой характер, и его целесообразно рассматривать совместно с целевым назначением, разрешенным использованием и другими публично-правовыми аспектами, имеющими правовое значение для понимания режима ограничений земельных участков определенного вида.
В соответствии с законодательством РФ гражданин как частный собственник земельного участка, получивший его от государства, не вправе менять его целевое назначение. Произвольное изменение целевого назначения земельного участка недопустимо. Анализ законодательства и практики его применения показывает, что целевое назначение, определенное законом, устанавливает порядок и условия использования земельных участков для конкретных целей в соответствии с категорией земель. Разрешенное использование определяет условия и порядок использования земельного участка с учетом целевого назначения, а также установленных ограничений и обременений.
Правовой режим земельных участков граждан зависит от результатов зонирования территорий и содержания градостроительных регламентов, закрепляющих виды разрешенного использования земельных участков и находящихся на них объектах недвижимости. При этом разрешенное использование — это конкретизированное целевое назначение для отдельно взятого земельного участка, являющееся правовой основой для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых, производственных и тому подобных зданий и сооружений, а также для проведения оросительных, осушительных и других работ (подп. 2 и 3 п. 1 ст. 40 ЗК РФ). Разрешенное использование применительно к земельным участкам связано с реализацией соответствующих правовых возможностей, предоставленных ЗК РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В науке гражданского права обосновано, что правовой режим земельных участков влияет на правовой режим возводимых на них объектов недвижимости (см.: [4, 5, 9]), на установление особых стимулов и ограничений в отношении граждан как собственников (см.: [16, с. 11; 19, с. 9]). Пределы осуществления права собственности субъектов зависят от целевого назначения и разрешенного использования земельного участка. Правовой режим определяется также в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Таким образом, правовой режим ограничений права собственности граждан на земельный участок имеет сложный комплексный характер, поскольку установление и прекращение ограничений основано на нормах федеральных законов различной отраслевой принадлежности и только в той мере, в какой это необходимо для обеспечения целей, защищаемых Конституцией РФ.
Ограничения права собственности раскрываются с учетом категории земель и зонирования, их целевого назначения и разрешенного использования. Они касаются различных аспектов правового режима земельных участков, которые обусловлены их экологической, потребительской ценностью, а также характеристикой рассматриваемых объектов права собственности как недвижимого имущества.
Список литературы
1. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Правовой режим земельных участков: новый межотраслевой подход к соотношению норм гражданского и земельного права // Право и экономика. 2008. N 12. С. 5.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (в ред. от 05.05.2014, с изм. от 23.06.2014) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
3. Гражданское право: Учебник: В 3 т. 7-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Ю.К. Толстого. М., 2001. Т. 1. С. 457.
4. Ельникова Е.В. Проблемы реализации принципа единой судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов // Бюллетень нотариальной практики. 2005. N 4.
5. Емелькина И.А. Значение «юридической и фактической связи строения с землей» при определении признаков недвижимости // Хозяйство и право. 2004. N 8.
6. Закон РФ от 21.02.1992 N 2395-1 (в ред. от 28.12.2013, с изм. от 23.06.2014) «О недрах» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-ФЗ (в ред. от 28.12.2013) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2014). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
8. Ким Д.Ч. Ограниченные вещные права на недвижимое имущество: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
9. Киселев С.В. Земля и строение как единый объект недвижимости: на примере европейских стран // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. 2001. N 1.
10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
11. Концепция развития гражданского законодательства РФ. Раздел IV. Законодательство о вещных правах. Глава 3. Право собственности // Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
12. Крассов О.И. Земельное право. М., 2000. С. 128.
13. Крассов О.И. Юридическое понятие «земельный участок» // Экологическое право. 2004. N 2.
14. Левахин В.Т. Гражданско-правовой режим земельных участков сельскохозяйственного назначения: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2008. С. 14.
15. Митягин К.С. Гражданско-правовой режим земельных участков: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009.
16. Морозова И.С. Теория правовых льгот: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 11.
17. Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.11.2002 N 40 «О введении в действие Санитарных правил «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. СанПиН 2.1.4.1175-02» // Российская газета. 2002. 28 декабря.
18. Постановление Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 (в ред. от 17.02.2014) «О противопожарном режиме» (вместе с «Правилами противопожарного режима в Российской Федерации»). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
19. Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 9.
20. СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (утв. Постановлением Госстроя СССР от 16.05.1989 N 78) (в ред. от 25.08.1993). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
21. СНиП 30-02-97 «Планировка и застройка территорий садоводческих (дачных) объединений граждан, здания и сооружения» (приняты и введены в действие Постановлением Госстроя РФ от 10.09.1997 N 18-51) (в ред. от 12.03.2001). Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
22. Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ (в ред. от 07.05.2013) «О животном мире». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
23. Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ (в ред. от 23.06.2014) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
24. Чикильдина А.Ю. Гражданско-правовой режим дачных, садовых и огородных земельных участков: Дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2010.
Бочаров Н.Н., Зырянов А.И., Полатов Ю.Д. Правовой режим ограничений права собственности граждан на земельный участок: общие положения // Современное право. 2014. N 7. С. 109 — 114.

Posted in Наши риелторские услуги.