Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: значение прав, возникших в некоторые промежутки времени

Шеметова Наталья Юрьевна, адвокат Адвокатской палаты Иркутской области (г. Иркутск).
В статье проведен анализ правовой природы регистрационных действий учреждений, которые согласно Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не входили в систему регистрирующих органов. Установлено, что практика взимания платы за регистрацию ранее возникших прав на недвижимое имущество незаконна. По-мнению автора, для решения проблем с правовыми последствиями прав необходимо принятие соответствующего документа высшей судебной инстанции, в котором было бы дано однозначное толкование нормам права по этому вопросу, а также введение в законодательство соответствующей специальной правовой нормы.
Ключевые слова: государственная регистрация прав, права на недвижимое имущество, правовая природа регистрационных действий, объекты правовой регистрации.
Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним — процедура многоаспектная, что обусловливает интерес, который проявляют к ней исследователи. На практике таких аспектов сотни. По нашему мнению, будет интересным и практически полезным рассмотреть некоторые из проблем, существующих в этой области. Если рассмотреть новейшую историю государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, начавшуюся с 1998 года, с момента вступления в силу Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее — Закон о государственной регистрации прав) [1], то уже на начальном этапе существования этого правового института, буквально в первые же недели, выявились проблемы, которые дают о себе знать по сей день, несмотря на то, что формально положения Закона о государственной регистрации прав и подзаконных актов, принятых в его исполнение, либо перестали действовать, либо потеряли свою актуальность по другим причинам. К сожалению, актуальность они потеряли лишь для граждан и организаций, права которых не были затронуты этими нормами. Количество же субъектов оборота (как физических, так и юридических лиц), для которых такие нормы до сих пор актуальны, в России исчисляется как минимум десятками, если не сотнями тысяч. Причиной тому послужил сам Закон о государственной регистрации прав, вступление которого в силу породило целый блок проблем. Для удобства рассмотрения разделим их по хронологическому признаку:
1) проблемы необходимости осуществления и правовой природы государственной регистрации, касающиеся прав на недвижимое имущество, возникших до вступления Закона о государственной регистрации прав в силу;
2) проблемы, касающиеся прав на недвижимое имущество, возникших в период времени с момента вступления Закона о государственной регистрации прав в силу до фактического создания в соответствующем субъекте Российской Федерации, районе, городе, подразделений Федеральной регистрационной службы (позднее эта организация станет называться Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии).
Считаем необходимым уточнить, что в большинстве субъектов Российской Федерации, ее регионов, подразделения этой службы чаще всего назывались управлениями Федеральной регистрационной службы. В связи с этим автор настоящей статьи опирается на практику регионов, где до 1998 года подобные учреждения отсутствовали. Определенная специфика наблюдалась в регионах, в которых учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество появились еще до принятия Закона о государственной регистрации прав, их названия могли быть несколько иными. С 2009 года в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 [2] Федеральная регистрационная служба была переименована в Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии и наделена новыми дополнительными функциями.
Особо следует рассмотреть права, которые появились до 31 января 1998 года. Правовое значение регистрации прав на недвижимое имущество, возникших до введения в действие Закона о государственной регистрации прав (оформленных как в соответствии с нормами федерального законодательства, то есть нотариально, с дополнительной регистрацией объекта недвижимости в БТИ и земельных комитетах, так и по правилам региональных законодателей, в созданных в некоторых субъектах Российской Федерации регистрационных палатах, комитетах и т.д.), представляется нам следующим.
Поскольку регистрация — это двухкомпонентный юридический акт и законодатель заранее оговорил действительность этих прав (п. 1 ст. 6 Закона о государственной регистрации прав), применительно к случаям последующей их регистрации можно говорить именно о подтверждении права, но никак не о его признании, ведь в качестве юридически значимого акта признания права выступает непосредственно дефиниция Закона о государственной регистрации прав. Кроме того, законодателем предусмотрено перспективное действие этого закона: он касается лишь отношений, возникших после вступления его в силу; на ранее возникшие отношения он распространяется лишь по обязательствам, которые возникнут после вступления его в действие (п. 6 ст. 33 Закона о государственной регистрации прав).
Согласно требованиям Закона о государственной регистрации прав регистрация ранее возникших прав не требуется, возникшие до вступления в силу этого Закона права признаются юридически действительными. Но вопрос о юридической действительности прав на недвижимое имущество, возникших с момента вступления в силу Закона о государственной регистрации прав, то есть с 31 января 1998 года, и до момента фактического создания в соответствующем регионе, муниципальном образовании подразделений органов государственной регистрации прав на недвижимое имущество остается открытым. Законодатель заложил «мину замедленного действия», предусмотрев в тексте рассматриваемого Федерального закона длительный, до 1 января 2000 года, срок для проведения организационных мероприятий по созданию в регионах, городах и районах подразделений соответствующей службы. На практике это означало, что обязанность у субъектов гражданского оборота зарегистрировать права, сделки в отношении недвижимого имущества у них уже появилась (поскольку Закон в силу уже вступил), а возможности ее реализовать еще не было по причине нередкого отсутствия на местах подразделений этой службы. И чем дальше от Москвы, тем дольше длился этот период неопределенности, «подвешенности», затрагивая тысячи граждан, юридических лиц, которые в это время осуществляли сделки с недвижимостью (в том числе с коммерческой), оформляли свои права на нее. Эта ситуация еще много лет будет предметом рассмотрения в судах, поскольку по «цепочке» она породила много споров, конфликтов, поводов для обжалования, например, договоров приватизации имущества (особенно непростыми бывают споры, касающиеся договоров приватизации коммерческой недвижимости, а также иных сделок с такого рода недвижимостью). Судебная практика на этот счет исходит из того, что оформляемые в тот период времени сделки, права на недвижимое имущество должны были быть зарегистрированы в органах технической инвентаризации, в органах по земельным ресурсам и землеустройству либо в органах по управлению государственным и муниципальным имуществом. Если субъекты оборота по каким-то причинам не смогли или не успели это сделать (зарегистрировать права на недвижимость в этих органах), то предполагается, что государственная регистрация осуществлена не была. В связи с этим возникает вопрос о правовой природе действий, которые осуществляли эти органы, ведь в Закон о государственной регистрации прав даже впоследствии не были внесены изменения, которые урегулировали бы этот вопрос. Кроме того, с момента вступления в силу части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) в некоторых регионах (главным образом в городах Москве и Санкт-Петербурге) были созданы собственные учреждения по государственной регистрации в отношении недвижимого имущества, то есть до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав. В научной литературе вопрос о правовой природе этой регистрации даже не обсуждался.
Регистрацию, фактически имевшую место до вступления в силу Закона о государственной регистрации прав, подтверждают и сами инициаторы его принятия: «Регистрацию прав осуществляли органы Российского фонда федерального имущества, Министерства государственного имущества Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по земельным вопросам и землеустройству, Государственного комитета по жилищной и строительной политике. Сложившийся порядок приводил к противоречивому ведомственному нормотворчеству, установлению «своих» правил регистрации» [8].
Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что впервые формы государственной регистрации были предусмотрены Указом Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 года № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования», непосредственно же регистрацию должны были осуществлять органы, осуществлявшие на дату издания Указа регистрацию и оформление документов о правах на недвижимое имущество. Соответствующие этим формам документы также признаются юридически действительными. Очевидно, что введение обязательной предварительной регистрации таких договоров было обусловлено необходимостью максимально оперативного формирования государственного реестра прав на недвижимое имущество для обеспечения в первую очередь потребностей государства — контролирующих, фискальных, статистических. Таким образом, очевиден вспомогательный, технический характер такой регистрации.
В связи с этим представляется необоснованным осуществлявшееся на протяжении 5 лет после вступления в силу Закона о государственной регистрации прав взимание платы за государственную регистрацию права (за сугубо техническую работу, направленную на обеспечение публично-правовых интересов — сбор базы данных), порядок которого был детально прописан в распоряжениях глав администраций большинства субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 1 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Ограничение гражданских прав допускается лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, положения, ограничивающие гражданские права физических и юридических лиц, которые содержатся в иных правовых актах (кроме федеральных законов), не подлежат применению. Лишь изменения, внесенные в Закон о государственной регистрации прав Федеральным законом от 9 июня 2003 года [3], урегулировали вопрос относительно неоднократного взимания платы за государственную регистрацию (за регистрацию первичного права, регистрацию сделки, регистрацию права собственности у приобретателя по сделке), установив, что плата за государственную регистрацию взимается однократно. Таким образом, дополнительная плата за регистрацию этих прав более не взимается. А если посмотреть на ситуацию с позиций строго юридических, то и ранее имевшее место взимание платы за регистрацию нельзя признать законным и обоснованным.
Говоря о правах, юридическая природа регистрации которых представляется нам неоднородной, нельзя не акцентировать внимание и на проблеме регистрации прав, возникших в период с 31 января 1998 года до момента создания в регионах и муниципальных образованиях департаментов по регистрации прав на недвижимое имущество. Обращает на себя внимание и то, что законодатель предусмотрел, что система регистрирующих органов должна была создаваться в период с момента вступления в силу Закона о государственной регистрации прав до 1 января 2000 года. Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 ноября 1997 года № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» было установлено, что «до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее именуются — учреждения юстиции по регистрации прав) определить уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по обеспечению соблюдения правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним органами технической инвентаризации и жилищными органами — Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике, органами по земельным ресурсам и землеустройству — Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству, органами по управлению государственным и муниципальным имуществом — Министерство государственного имущества Российской Федерации».
———————————
Постановление утратило силу с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 16 октября 2013 года № 927 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
В пункте 4 принятого немногим позже Постановления Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» было установлено, что Правила ведения Единого государственного реестра прав применяются на территории России всеми органами, осуществляющими регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, начиная с даты введения в действие Закона о государственной регистрации прав. Таким образом, регистрационная деятельность органов, обязанных осуществлять ее до момента создания в соответствующих субъектах Российской Федерации департаментов по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, была признана, что подкреплялось и существовавшей в то время регистрационной практикой [14].
———————————
Постановление утрачивает силу с 30 июня 2014 года на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 16 октября 2013 года № 927 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Кроме того, в упоминавшемся нами Постановлении Правительства Российской Федерации № 237 [5] было фактически подтверждено, что до создания в субъектах Российской Федерации учреждений юстиции по государственной регистрации прав регистрацию осуществляли органы технической инвентаризации, жилищные органы, органы по земельным ресурсам и землеустройству; органы по управлению государственным и муниципальным имуществом (в рассматриваемом Постановлении речь шла о перечислении на счет соответствующих ведомств части средств, получаемых в качестве платы за регистрацию). Таким образом, даже при отсутствии в соответствующем субъекте Российской Федерации регистрирующих органов, подчиненных Министерству юстиции Российской Федерации, юридически значимые действия, представлявшие собой государственную регистрацию, осуществлялись и имеют те же последствия, что и регистрация в филиалах департаментов по регистрации прав в тех субъектах Российской Федерации, где они уже были созданы, хотя в Законе о государственной регистрации прав этот вопрос оставлен законодателем без внимания — этот принцип не был закреплен ни в первой, ни в последующих редакциях закона.
По сей день рассматриваемый вопрос не прописан на уровне федерального законодательного акта, не урегулированы и возникающие вследствие этого проблемы, а также многочисленные технические и организационные нюансы. В результате граждане по-прежнему вынуждены отстаивать свои права в суде, рискуя лишиться собственности, но ведь граждане не должны страдать из-за недоработки законодателя. Следует учесть и то обстоятельство, что большая часть базовых нормативных актов по вопросам государственной регистрации и функционирования регистрирующих органов появилась в марте 1998 года и позднее этой даты, а значит, соответствующие департаменты, тем более их филиалы на местах, объективно не могли быть созданы непосредственно после вступления Закона о государственной регистрации в силу, значит, и граждане не смогли бы соблюсти все его требования в отношении государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Закрепленная в Постановлении Правительства от 1 ноября 1997 года № 1378 [11] обязанность по ведению государственного реестра учреждениями БТИ, земельными комитетами местных администраций и другими организациями на местах выполнялась далеко не всегда [15].
Представляется, что для решения проблем с правовыми последствиями прав, сделок, возникших в промежуток времени с момента вступления в силу Закона о государственной регистрации прав и до фактического создания в конкретном регионе, районе, городе подразделения Федеральной регистрационной службы, необходимо как минимум принятие соответствующего постановления, другого акта высшей судебной инстанции, в котором на основе анализа и обобщения судебной практики было бы дано однозначное толкование нормам права по этому вопросу, исключив противоречия и двоякие толкования, на основе следующего принципа: «граждане не могут, не должны отвечать за то, что государство не обеспечило им возможность реализовать возложенную на них Законом о государственной регистрации прав обязанность». Также решению проблемы могло бы способствовать введение в законодательство соответствующей специальной развернутой правовой нормы. По нашему мнению, в подзаконных актах существующие противоречия разрешать нежелательно, поскольку подобные акты нередко имеют локальный или узковедомственный характер, не являются универсальными, поэтому может возникнуть ситуация, когда по сугубо формальным причинам к одним правоотношениям эти нормы будут применяться, а к другим, аналогичным по содержанию — нет. Проблема имеет такой масштаб, что и разрешать ее должны нормы (разъяснения высшей судебной инстанции), которые были бы универсальными, общеобязательными, а их формулировки исключали бы возможность двоякого толкования. Представляется, что такие нормы (разъяснения) должны предоставить субъектам гражданского оборота возможность считаться полноправными правообладателями (собственниками и т.д.) недвижимого имущества, если граждане своими действиями в период «владения» объектом недвижимости продемонстрировали ту степень заботливости и осмотрительности, которая требовалась от них по условиям гражданского оборота. В этом случае их права на недвижимое имущество и совершенные ими сделки должны признаваться юридически действительными, с соответствующими правовыми последствиями, в силу прямого указания закона (желательно) или по меньшей мере разъяснения высшей судебной инстанции, чтобы исключить для тысяч граждан необходимость обращаться в суды для доказывания их прав на совершенные в тот период сделки. Задача законодателя — не множить число судебных процессов, а позволить гражданам и организациям избежать их.
Государственная регистрация по своей правовой природе далеко не всегда тождественна форме соответствующих договоров. Как известно, это имеет и большое практическое значение для определения правовых последствий недействительности регистрации. Осложняет ситуацию и сложившийся к настоящему времени в судебной практике подход, согласно которому суд при разрешении споров, хотя бы потенциально предполагающих признание государственной регистрации недействительной, рассматривает не только заявленное в исковых требованиях правовое основание, но и иные обстоятельства, которые могли бы быть использованы в этом качестве. Поскольку государственная регистрация — акт публично-правовой, то стандартные гражданско-правовые последствия ее недействительности можно применять только с опорой на статью 153 ГК РФ, определяющую сделку как любые действия, направленные на возникновение, изменение, прекращение гражданских прав и обязанностей. Но при этом нельзя упускать из виду определенную условность такого подхода; скорее мы применяем здесь право по аналогии, чем имеем в виду сделку в ее цивилистическом значении. При этом последствия недействительности регистрации должны быть прямо прописаны в судебном решении. Представляется, что содержащаяся при этом в судебном решении формулировка должна опираться не столько на нормы о последствиях недействительности сделок, сколько (в большей степени) на нормы публично-правового характера о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Кроме того, в этом случае недопустимо в одном решении смешивать несколько правовых способов для защиты права, например, признание недействительным акта государственного органа, признание оспоримой сделки недействительной и т.д. По этой причине признание недействительным акта государственной регистрации и признание недействительным свидетельства о государственной регистрации права — это разные по правовой природе способы защиты гражданских прав, хотя их правовые основания могут и совпадать.
В конце 2004 года в статью 223 ГК РФ были внесены изменения, обусловившие появление множества осложнений. Приходится признать, что принятые изменения имеют фрагментарный характер, не учитывают не только некоторые другие гражданско-правовые нормы, но и требования ряда правовых институтов. Так, норма статьи 223 ГК РФ не согласована с нормами о недействительности сделок, нормами о неосновательном обогащении. В законодательстве не разрешен вопрос о том, какое место в нем займет механизм приобретения права собственности на недвижимое имущество добросовестным возмездным приобретателем при отчуждении последнего неуправомоченным лицом, поскольку согласно пункту 1 статьи 235 ГК РФ право собственности может прекращаться лишь по основаниям, предусмотренным законом. Отказ в удовлетворении виндикационного иска собственника такого имущества к добросовестному приобретателю не является основанием прекращения права собственности на спорное имущество у собственника и возникновения права собственности у добросовестного приобретателя. Более того, исходя из буквального содержания статьи 223 ГК РФ следует, что основания возникновения права собственности не устанавливаются, определяется лишь момент возникновения такого права у приобретателя по договору. Кроме того, нормы законодательства не дают четкий ответ на вопрос, кого же следует считать добросовестным приобретателем, поскольку применительно к недвижимому имуществу особую роль играет государственная регистрация перехода права на него. Причем от того, осуществлена такая регистрация на момент подачи соответствующего иска или нет, будет зависеть и возможность удовлетворения иска.
Литература
1. Федеральный закон от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в редакции Федерального закона от 22 июля 2008 года № 141-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 30. Ст. 3594.
2. Указ Президента Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 1847 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6366.
3. Федеральный закон 9 июня 2003 года № 69-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Российская газета. 2003 года. 17 июня.
4. Проект Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 года № 237 «Об установлении централизуемой доли средств, получаемых в виде платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 9. Ст. 1114.
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2004 года № 627 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)».
8. Степашин С. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество // Российская юстиция. 1998. № 3.
9. Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1996 года № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 10. Ст. 880.
10. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 9; 1997. № 5; Вестник Верховного Суда Российской Федерации. 1996. № 9.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 1997 года № 1378 «О мерах по реализации Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 года № 238, распоряжения Правительства Российской Федерации от 23 января 1999 года № 138-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 45. Ст. 5195.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 года № 219 «Об утверждении Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 8. Ст. 963.
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 октября 2013 года № 927 «О признании утратившими силу некоторых решений Правительства Российской Федерации по вопросам осуществления государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 42. Ст. 5382.
14. Степашин С. О создании единой системы государственной регистрации // Российский экономический журнал. 1998. № 2.
15. Панин А. Закон о государственной регистрации прав на недвижимость и местное самоуправление // Российский экономический журнал. 1998. № 3.
Шеметова Н.Ю. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним: значение прав, возникших в некоторые промежутки времени // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2014. № 10. С. 72 — 79.

Posted in Наши риелторские услуги.