Особенности приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований

ОСОБЕННОСТИ ПРИОБРЕТЕНИЯ ПРАВА СОБСТВЕННОСТИ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Э.А. ГРЯДА
Э.А. Гряда, Кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного, трудового и экологического права ФГБОУ ВПО «Кубанский государственный аграрный университет» (г. Краснодар).
В статье рассмотрены особенности законодательства о приобретении права собственности на земельные участки публично-правовых образований и анализируются правовые проблемы его применения. Особое внимание уделено рассмотрению отдельных способов приобретения права, а также определению видов правообразующих юридических фактов, являющихся основаниями возникновения права собственности граждан и юридических лиц.
Ключевые слова: земельный участок; объект гражданских прав; ограничение оборота; юридические факты; способ приобретения права собственности.
Исследование законодательства, определяющего особенности приобретения прав на земельные участки публично-правовых образований, обусловлено как научным, так и практическим интересом. Исторические особенности в регулировании данных отношений предопределили законодательное определение норм переходного характера, направленного на преобразование экономических отношений, в частности, путем так называемого «переоформления» ранее возникших прав на земельные участки граждан и юридических лиц.
В то же время, усложнение гражданского оборота влечет за собой установление новых правовых конструкций, предусматривающих возможность приобретения права собственности на земельные участки путем проведения торгов по их продаже, бесплатного предоставления в собственность на основании договора о развитии застроенных территорий.
Указанные направления в регулировании рассматриваемых отношений характеризуются наличием ряда правовых проблем, обусловленных возможностью неоднозначного толкования норм, определяющих основания и порядок приобретения права собственности, а также различиями в правовых позициях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации.
Отсутствие единообразия в практике разрешения споров об отказе в предоставлении земельных участков в связи с ограничениями их оборотоспособности, принятием решения о резервировании земель также не способствует стабильности в регулировании рассматриваемых отношений.
Актуальными являются и вопросы, касающиеся определения правовых последствий «непереоформления» ранее возникшего права постоянного (бессрочного) пользования юридическими лицами, приобретения прав на земельные участки гражданами в упрощенном порядке, а также касающиеся содержания законодательно определенных понятий формирования и образования земельных участков как объектов гражданских прав в целях их последующего предоставления гражданам и юридическим лицам.
Анализ законодательства, определяющего особенности приобретения прав на земельные участки, находящиеся в собственности публично-правовых образований, и практики его применения позволяет сделать вывод о переходном характере их содержания. При этом его развитие отличается в зависимости от исторических периодов реформирования рассматриваемых отношений и характеризуется наличием определенных правовых проблем.
Понятие земельного участка как объекта права собственности. Имеет значение законодательное определение понятия земельного участка как объекта права собственности, в том числе публично-правовых образований. Определение данного понятия в земельном законодательстве является логичным, поскольку сам Земельный кодекс Российской Федерации (далее — ЗК РФ) как акт кодификации направлен на регулирование отношений, возникающих по поводу его охраны и использования. Но, в то же время, очевидно, что понятие земельного участка нуждается в теоретическом обосновании не только с позиции учета его особенностей как природного объекта, но и как объекта гражданских прав. В настоящее время применительно к данному вопросу имеет значение постановка двух основных направлений: разграничение понятий «земельный участок» со смежными понятиями, закрепленными в законодательстве, и определение особенностей правового режима земельного участка и расположенных на нем объектов как единой недвижимой вещи.
———————————
Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп. от 28.12.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147; 2013. № 52 (часть I). Ст. 7011.
Земельный участок является объектом многих видов субъективных гражданских прав. По поводу данного объекта возникают различные виды правоотношений, как бы мы их не классифицировали: вещные и обязательственные, имущественные и организационные. Естественно, что различные виды отношений по поводу земельных участков могут входить в предмет правового регулирования различных отраслей права, но при этом понятие земельного участка как объекта должно быть единым и вид правоотношений не может определять его качественную характеристику.
В настоящее время следует признать наличие двух законодательно установленных подходов к определению моментов возникновения земельного участка как объекта прав и, соответственно, завершения процесса его образования. Такими моментами считаются постановка земельного участка на государственный кадастровый учет либо государственная регистрация соответствующего права, рассматриваемая в качестве завершающего этапа образования земельного участка. Очевидно, что в большинстве случаев земельный участок является образованным с момента государственной регистрации прав на него. Таким образом, следует различать понятия «формирование земельного участка» и «образование земельного участка».
Зачастую понятия «формирование объекта недвижимости» и «индивидуализация объекта недвижимости» трактуются как равнозначные. Однако наиболее приемлемым, на наш взгляд, будет являться определение момента формирования земельного участка с момента его государственного кадастрового учета. Образование земельного участка включает в себя действия по его формированию, поэтому представляется необходимым считать земельный участок сформированным с момента его постановки на государственный кадастровый учет, а образованным — с момента государственной регистрации права.
Ограничение оборотоспособности земельных участков. В целях соблюдения баланса частных и публичных интересов при регулировании отношений по приобретению прав на земельные участки публично-правовых образований необходимым является определение критериев установления перечня объектов гражданских прав, ограниченных в обороте или изъятых из оборота.
Двойственность правового режима земельных участков (объект природы, объект гражданских прав), порождающая известный вопрос о соотношении норм гражданского и земельного законодательства, обусловила целый ряд правовых проблем в регулировании отношений, связанных с реализацией законодательства об ограничении оборотоспособности земельных участков. В частности, долгое время существовала законодательная неопределенность в определении правового режима земельных участков из состава земель городов-курортов как ограниченных в обороте. И только с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 406-ФЗ) из перечня особо охраняемых природных территорий были исключены лечебно-оздоровительные местности и курорты.
———————————
О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 52 (часть I). Ст. 6971.
Основания возникновения права собственности на земельные участки публично-правовых образований. Приобретение прав на земельные участки публично-правовых образований как правоотношение возникает на основании законодательно определенных правообразующих юридических фактов, которые, на наш взгляд, можно классифицировать в зависимости от их функционального назначения.
Первую группу составляют правообразующие юридические факты, непосредственно являющиеся основаниями возникновения права собственности. Их особенностью является то обстоятельство, что они являются «устанавливающими» и, как правило, являются основаниями для государственной регистрации данного права. Однако, учитывая производный характер приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований, такие юридические факты не могут носить исключительно правообразующий характер. Данные обстоятельства являются одновременно правообразующими и правопрекращающими (как порождающие производные способы приобретения права (например, сделки, акты органов публичной власти и судебные решения)).
Ко второму виду правообразующих юридических фактов можно отнести факты, непосредственно не являющиеся основаниями возникновения права собственности, но включающиеся в соответствующие юридические составы (например, заявление о государственной регистрации права или сроки).
Представляется возможным выделить и третью группу правообразующих юридических фактов, которые имеют, скорее, не правоустанавливающее, а правоудостоверяющее значение. К данной группе следует отнести, например, государственную регистрацию права, поскольку в большинстве случаев момент возникновения права собственности на земельные участки публично-правовых образований связан с моментом их государственной регистрации.
При этом необходимо учитывать, что юридические факты — основания динамики отношений собственности — могут являться основаниями возникновения, ограничения либо прекращения данного права. Однако из содержания целого ряда нормативных актов можно сделать вывод, что законодатель, не учитывая правовой природы, правообразующего или правопрекращающего характера юридических фактов, являющихся основаниями возникновения права собственности на земельные участки публично-правовых образований, использует в содержании правовых норм ряд понятий, правовую природу которых объяснить, как минимум, затруднительно. Таким примером может являться использование в нормативных правовых актах термина «оформление» права без указания на содержание данного понятия.
Оформить можно документ, но не право. Поэтому более точным представляется использование понятия «приобретение прав», «государственная регистрация прав», что вполне отражало бы основную правообразующую функцию юридических фактов в рассматриваемых отношениях.
Основные способы приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований предопределены историческими особенностями в регулировании гражданских и земельных отношений.
Так, одним из распространенных способов является оформление прав на земельные участки гражданами в упрощенном порядке. Реформирование законодательства, регулирующего отношения по приобретению прав на земельные участки гражданами, не могло осуществляться путем автоматического исключения возможности приобретения гражданами права постоянного бессрочного пользования и права пожизненного наследуемого владения и происходило поэтапно, по мере выявления основных проблем правового и организационного характера.
Первый этап такого реформирования обусловлен вступлением в силу ЗК РФ, п. 5 ст. 20 и п. 3 ст. 21 которого предусматривали право граждан, использующих земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, однократно бесплатно приобрести их в собственность.
Второй этап характеризуется принятием Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» , который внес целый ряд изменений в земельное и гражданское законодательство, направленных на установление особого, упрощенного порядка оформления прав на земельные участки гражданами в случае, если они предоставлялись им для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного и гаражного строительства.
———————————
О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества: Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ (с изм. и доп. от 23.07.2013) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 27. Ст. 2881; 2013. № 30 (часть I). Ст. 4083.
Третий этап обусловлен принятием Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки» .
———————————
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав наследников, а также иных граждан на земельные участки: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. № 268-ФЗ (с изм. и доп. от 21.12.2009) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 48. Ст. 5812; 2009. № 52 (часть I). Ст. 6410.
Менее распространенным способом приобретения права собственности является бесплатное предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц по решению органа государственной власти и местного самоуправления.
Все предусмотренные законом основания бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц можно подразделить на три основные группы: 1) перечисленные в тексте ЗК РФ; 2) установленные другими федеральными законами; 3) установленные законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, очевидно, что многообразие оснований бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан и юридических лиц предопределено наделением компетенцией субъектов Российской Федерации в данной сфере правового регулирования. В то же время представляется, что основания, определенные различными федеральными законами, вполне могли бы быть перечислены в ст. 28 ЗК РФ.
Еще одним способом приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований является так называемое переоформление права постоянного бессрочного пользования юридическими лицами, реализуемое в форме обязанности, за неисполнение которой предусмотрена мера административной ответственности. Однако вызывает сомнение формулировка наименования ст. 7.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в части указания на нарушение «порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков и порядка приобретения земельных участков в собственность». Представляется, что такая «неточность» может повлечь определенные проблемы в правоприменительной практике, а указание в наименовании статьи и ее диспозиции только на «нарушение сроков» или, скажем, на «нарушение требования о переоформлении прав на земельные участки» являлось бы не только более корректным, но и способствующим однозначному толкованию положений закона.
К числу своеобразных способов приобретения права собственности на рассматриваемые земельные участки можно отнести их выкуп собственниками зданий, строений, сооружений, реализуемый в целях обеспечения единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектов недвижимости (ст. 36 ЗК РФ).
В настоящее время практика применения норм о приобретении права собственности на земельные участки под зданиями, строениями, сооружениями не является однозначной. Различия в правовых позициях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросу о возможности применения правил ст. 36 ЗК РФ при нахождении на земельном участке объекта незавершенного строительства не способствует единообразию при разрешении споров об отказе органа публичной власти в предоставлении земельного участка. Объект незавершенного строительства обладает рядом особенностей, обусловленных его признаками (в том числе фактом отсутствия разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, а также незавершенностью самого процесса строительства), что не позволяет отнести его непосредственно к зданиям, строениям, сооружениям. Приватизация земельного участка под объектом незавершенного строительства законом не исключается, однако необходимо признать факт отсутствия у собственника такого объекта исключительного права, предусмотренного ст. 36 ЗК РФ.
Особенностями обладают и отношения, возникающие при приобретении права собственности на земельные участки на основании договора о развитии застроенных территорий. Представляется, что данный способ может являться эффективным механизмом, направленным на решение социальных задач и обеспечение соответствия территорий требованиям градостроительного законодательства. Однако интересна позиция законодателя, сформулированная в п. 2.1 ст. 30 ЗК РФ: решение о предоставлении земельного участка является основанием установления в соответствии с заявлением лица, заключившего с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, и за его счет границ такого земельного участка и проведения его государственного кадастрового учета.
В соответствии с п. 7 ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков из земельных участков, находящихся в границах застроенной территории, в отношении которой в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации принято решение о ее развитии и заключен договор о развитии застроенной территории, осуществляется лицом, с которым заключен такой договор в соответствии с документацией по планировке территории, утвержденной в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности.
Очевидно, что это исключение из общих положений о земельном участке не только как об объекте земельных отношений, но как об объекте гражданских прав. В настоящее время в законодательстве и судебной практике его применения четко сформировалась позиция, что объектом гражданского оборота может выступать только земельный участок, в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет. Логично предположить, что решение о предоставлении земельного участка должно быть принято после осуществления такого учета. На наш взгляд, наиболее приемлемым является изменение последовательности в действиях органа власти — сначала обеспечение формирования участка и его кадастровый учет, и затем принятие решения о его предоставлении.
Наиболее распространенным способом приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований является их приобретение на торгах. При этом все нормы, регулирующие порядок организации и проведения торгов по продаже земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, можно подразделить на два вида: общие нормы, содержащиеся в ГК РФ (заключение договора на торгах (ст. 447), организация и порядок проведения торгов (ст. 448), последствия нарушения правил проведения торгов (ст. 449)); специальные нормы, которые определяют особенности торгов по продаже земельных участков, содержащиеся в ЗК РФ. Специальные, в свою очередь, можно подразделить на нормы, предусматривающие: общие правила организации и проведения торгов (ст. 38 ЗК РФ); специальные правила применительно к земельным участкам отдельного целевого назначения (для жилищного строительства (ст. 38.1 ЗК РФ) и комплексного освоения в целях жилищного строительства (ст. 38.2 ЗК РФ)).
Учитывая законодательно определенную возможность регулирования данных отношений подзаконными нормативными правовыми актами, интересным представляется вопрос о соотношении данных положений земельного законодательства с правилами ст. 449 ГК РФ, определяющей последствия нарушения правил проведения торгов. Так, в соответствии с п. 1 указанной статьи торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.
Представляется, что в настоящее время расширительное толкование правил ст. 449 ГК РФ является более оправданным. Применительно к отношениям по приобретению прав на земельные участки важным является учет положений п. 3 ст. 129 ГК РФ, в соответствии с которым земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Особенности такого оборота и перехода прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности, в собственность граждан и юридических лиц путем организации и проведения торгов и определены ЗК РФ. Полномочия по определению порядка их проведения делегированы органу исполнительной власти законом. В связи с этим буквальное толкование правил ст. 449 ГК РФ может привести к нарушению прав как граждан и юридических лиц, так и публичного собственника.
Исходя из содержания п. 4 ст. 30 ЗК РФ, предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: проведение работ по формированию земельного участка (его кадастровый учет, определение разрешенного использования земельного участка); определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения об их проведении.
Такое законодательное перечисление действий, отражающих процедуру формирования, представляется, как минимум, интересным. Формирование земельного участка фактически является юридическим составом, влекущим определенные правовые последствия. Даже если принять во внимание отсутствие законодательного определения понятия «формирование земельных участков», неясно, почему в данный состав включены такие юридические факты, как принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) и публикация сообщения об их проведении.
На практике часто возникает вопрос о праве организатора аукциона отказаться от его проведения. Такое право предусмотрено в рассматриваемой статье, однако заявить о таком отказе возможно не позднее чем за 15 дней до дня проведения аукциона. Извещение об отказе в проведении аукциона публикуется организатором аукциона в течение 3 дней в периодических печатных изданиях, в которых было опубликовано извещение о проведении аукциона. Организатор аукциона в течение 3 дней обязан известить участников аукциона о своем отказе в проведении аукциона и возвратить участникам аукциона внесенные задатки.
Очевидно, что законодательно не определены случаи, при которых орган государственной власти или местного самоуправления вправе отказаться от проведения торгов, хотя представляется, что определение в законе таких оснований не являлось бы излишним ввиду некоторой публичности рассматриваемых отношений. Это позволило бы сократить бюджетные расходы, понесенные при формировании земельного участка, и предотвратило бы принятие необоснованных решений органами государственной власти и местного самоуправления.
По нашему мнению, протокол о результатах торгов с перечислением всех существенных условий (по аналогии с договором купли-продажи) может выступать в качестве основного юридического факта, являющегося основанием возникновения права собственности на земельный участок. Такое изменение в законодательстве станет еще одним шагом к совершенствованию порядка предоставления земельных участков путем его упрощения.
Гряда Э.А. Особенности приобретения права собственности на земельные участки публично-правовых образований // Власть закона. 2014. № 2. С. 58 — 67.

Posted in Наши риелторские услуги.