Особенности государственного регулирования сделок с различными видами недвижимости

Липски Станислав Анджеевич, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству, доктор экономических наук, доцент.
При совершении сделок с недвижимостью весьма важно государственное регулирование, формы и методы которого зависят от специфичности конкретного вида недвижимых объектов и степени развития рыночных отношений в соответствующем секторе рынка. В работе показано, что наибольшее число регуляторов применяется на рынке земель сельскохозяйственного назначения, а наиболее проблемным его сегментом являются земельные доли.
Ключевые слова: закон, недвижимость, сделки, земля, реформа, земельные доли, лес, водные объекты, жилая недвижимость.
Недвижимое имущество занимает центральное место в системе экономических отношений любого общества. Оно выполняет три важнейшие функции: 1) средства производства, 2) предмета личного потребления, 3) средства накопления (составляя более половины национального богатства, 30 — 40% основных фондов в балансах предприятий и организаций [16]).
В советский период в отечественном праве и хозяйственной практике понятие «недвижимость» отсутствовало, поскольку земля была вне рамок товарно-денежных отношений. В экономический и правовой оборот современной России это понятие было введено в 1991 г. Основами гражданского законодательства Союза ССР и республик [11, п. 2 ст. 2] , затем подтверждено в Указе Президента Российской Федерации [10, п. 1] и окончательно законодательно закреплено в 1994 г. Гражданским кодексом Российской Федерации [1, п. 1 ст. 130] (далее — ГК РФ).
———————————
«… имущество подразделяется на недвижимое и движимое».
«… земельные участки и все, что прочно с ними связано, относятся к недвижимости».
«… к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе леса, многолетние насаждения, здания, сооружения. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество».
Переход общества к рыночным отношениям обусловил распространение этих отношений и на недвижимость. Однако любой рынок имеет ряд «узких мест», где знаменитой «невидимой руки рынка» недостаточно и требуется государственное регулирование для устранения возникающих перекосов (монополизация, недостаточное внимание к охране окружающей среды, незащищенность некоторых социальных групп). При этом формы и методы государственного регулирования, его «мера жесткости» в том или ином сегменте рынка зависят от двух основных факторов: 1) ценность для общества конкретного вида недвижимых объектов и 2) степень развития рыночных отношений и наличие механизмов саморегулирования (А — рынка еще нет, но есть принципиальное решение о переходе к рыночным отношениям, Б — имеется необходимая правовая база, но рынок еще не сложился, В — приватизация проведена, базовые правовые нормы приняты (например, конституционные положения), но еще нет системы федеральных законов и подзаконных актов; Г — идет становление рынка; Д — рынок сформировался, на нем сложились соотношение спроса и предложения, уровень цен и т.п.).
Современный рынок недвижимости сегментирован следующим образом: 1) сельскохозяйственные угодья, переданные в начале 90-х гг. в общую долевую собственность работников колхозов и совхозов. Это весьма специфичный рынок земельных долей; 2) неприватизированные по различным причинам сельскохозяйственные угодья, а также иные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения. К данному сегменту не относятся земельные участки личных подсобных хозяйств, садоводов и другие, на которые не распространяется действие специального Федерального закона [3] (далее — Закон об обороте сельхозземель); 3) названные выше земельные участки населения; 4) земли населенных пунктов и другие территории, предназначенные под застройку; 5) земельные участки, на которых расположены леса и водные объекты; 6) участки недр; 7) жилая недвижимость; 8) производственная и складская недвижимость; 9) офисная недвижимость.
Земля является базовым элементом недвижимости. Характерным отличием земельного рынка (свойственным для всех его секторов) является установление обязательного целевого назначения земель [2, подп. 8 п. 1 ст. 1; ст. 7]. Спецификой объекта земельно-правовых сделок (земельных участков или земельных долей) обусловлены:
— особый порядок совершения ряда сделок (например, извещение о намерении продать земельный участок сельскохозяйственного назначения);
— дополнительные правила в отношении отдельных земель (преимущественное право их покупки субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями);
— ограничение круга участников сделок (невозможность для иностранных лиц иметь в собственности земельные участки на приграничных территориях);
— обязательность государственной регистрации;
— изъятие из оборота ряда земельных участков, а также ограничение их в обороте. При этом общие нормы о том, что объекты гражданских прав могут быть ограничены в обороте или изъяты из оборота, содержатся в ГК РФ (ст. 129), а конкретные перечни соответствующих земельных участков и степень ограничения в обороте определены ЗК РФ (ст. 27).
Такое же соотношение прослеживается и в отношении конкретных земельно-правовых сделок (купля-продажа, ипотека, мена, аренда, рента, наследование и др.). Так, их специфические особенности определены ГК РФ (ст. 454, 549, 550, 567 — 572, 1181, 1182 и др.), а также рядом других федеральных законов (например, Законом об обороте сельхозземель). ЗК РФ установлены дополнительные особенности ряда земельно-правовых сделок (купля-продажа и мена земельного участка — ст. 37, аренда земельного участка — ст. 22 и др.).
Так, при заключении договора купли-продажи продавец обязан предоставить покупателю имеющуюся у него информацию: 1) об установленных обременениях земельного участка и ограничениях его использования; 2) о разрешении на застройку; 3) об использовании соседних участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого; 4) о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость участка. В случае предоставления продавцом заведомо ложной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке участка, последний вправе потребовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи и возмещения причиненных ему убытков. Кроме того, ряд условий договора являются заведомо недействительными: устанавливающие право продавца выкупить участок обратно по собственному желанию, ограничивающие дальнейшее распоряжение им или ответственность продавца в случае предъявления прав на участок третьими лицами. Аналогичные требования применяются к договору мены.
Наряду с прямыми регуляторами (ограничения, запреты, регистрация прав и сделок) применяются и косвенные (воздействие на мотивацию путем снижения временных и финансовых транзакционных издержек — через интеграцию информационных систем и упрощение регистрации и учета [23]).
Наиболее специфичным и предусматривающим особый порядок государственного регулирования является оборот земель сельскохозяйственного назначения, который делится на три принципиально различных сектора.
Первый сектор (нетоварный, подсобный) — это земельные участки, используемые населением (подсобные хозяйства, садовые и другие участки). Вопросы, связанные с частной собственностью на эти участки и их гражданским оборотом, были решены еще в 1992 г. [8]. Позднее правомерность сделок с ними была подтверждена Федеральным законом 1998 г. [7]. Их оборот регулируется гражданским законодательством, и особых мер регулирования не применяется и не требуется [20].
Два других аграрных сектора значительно больше и по площади, и по своему хозяйственному значению — это земельные участки, используемые в товарном сельскохозяйственном производстве, в т.ч. крестьянскими (фермерскими) хозяйствами. Применительно к ним вопросы о частной земельной собственности и рыночном обороте были весьма спорными на протяжении всех 90-х гг. XX столетия. Особенности их рыночного оборота регулируются специальным законом [3], предусматривающим правила, во многом отличные от общих подходов гражданского и земельного законодательства.
Второй сектор — это не переданные в общую долевую собственность земельные массивы сельскохозяйственных организаций. Они либо находятся в государственной собственности, либо приватизированы, но путем не массовой, а индивидуальной (точечной) приватизации. Также это часть земель, ранее поделенных на земельные доли, но выкупленных у дольщиков (в индивидуальном порядке) и теперь находящихся в собственности юридических лиц, к настоящему времени в их собственность перешло 650 тыс. га земель, ранее поделенных на доли [15, с. 48] (7% от их суммарной площади).
Регулирующие механизмы при совершении сделок с такими участками — это ограничение концентрации земельных площадей в руках одного лица; преимущественное право государства на покупку земельных участков и невозможность для иностранных лиц обладать ими на праве собственности [3]. Указанные регуляторы заимствованы из зарубежной практики, да и в отечественной (уже более 10 лет) достаточно действенны [19, 24, 25, 26].
Между тем в настоящее время возможны некоторые уточнения. Так, ограничение концентрации земельных площадей является в первую очередь способом борьбы с монополистическими проявлениями, но с этой точки зрения последствия частной собственности и долгосрочной аренды сходны. Ограничение же предусмотрено только в отношении частной собственности.
Преимущественное право государства на покупку продаваемых земельных участков не является надежным регулятором при безвозмездном отчуждении (достоверной статистики нет, но не редкостью является оформление притворной сделки дарения, тогда как, по сути, происходит купля-продажа). Имеется возможность обхода данного регулятора и непосредственно при купле-продаже.
Ограничение прав иностранных лиц было необходимо на начальном этапе формирования рынка земель сельскохозяйственного назначения. Тогда как в нынешних условиях отечественный АПК может стать весьма привлекательным сектором для вложений, в т.ч. иностранных. Возможность стать собственником земли была бы для этого весьма существенной мотивацией.
Третий сектор (земельные доли). Общая площадь сельскохозяйственных угодий, находящихся в общей долевой собственности, составляет 107,4 млн га [15, с. 14] (или 53% всех сельскохозяйственных угодий категории земель сельскохозяйственного назначения), т.е. это весьма значительный сегмент в современном аграрном землепользовании.
Но раздел сельскохозяйственных угодий на земельные доли вместо возрастания степени мобильности земли, упрощения саморегулируемого санирования аграрного землепользования привел к затруднениям в становлении земельного рынка. С землями, поделенными на доли, сложнее совершить объективно выгодную рыночную сделку — в сравнении с теми, что остались в государственной собственности.
За время реформ менялась позиция государства. Сначала, все 90-е гг., возможности по совершению разного рода сделок по отчуждению земельных долей или передаче прав пользования ими расширялись (была возможна их продажа третьим лицам, причем без каких-либо ограничений таких сделок в пользу других сособственников или сельскохозяйственных организаций, использующих соответствующие долям земли). Однако после принятия в 2002 г. Закона об обороте сельхозземель ситуация развивается в противоположном направлении. Соответствующие права сначала были ограничены данным Законом, а после внесения в него ряда поправок можно говорить о полном лишении собственников долей прежних прав [21]. Теперь они могут лишь завещать свою долю, отказаться от нее и передать ее другому сособственнику (которому она не нужна) или хозяйству. Распорядиться своей земельной долей иным образом возможно только после выделения в счет нее земельного участка [3, п. 1 ст. 12].
В результате к концу «нулевых» годов четвертую часть земельных долей (их суммарная площадь достигла 25 млн га [13, 15 с. 62, 27]) составляли невостребованные земельные доли, собственники которых за 20 с лишним лет не предприняли каких-либо действий по распоряжению землей, оказавшейся в их собственности.
Введенный три года назад механизм передачи в судебном порядке таких долей в муниципальную собственность [6] вызывает сомнение с правовой позиции (насколько вески основания экспроприации земли исходя лишь из того, что собственник долго выбирает вариант распоряжения своим имуществом), с моральной (государство бесплатно дало землю крестьянину, а теперь передумало и забирает обратно) да и с экономической (смогут ли муниципии организовать рациональное использование соответствующих земель?).
В отношении остальных видов недвижимости определяющим является принцип единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов — такие объекты следуют судьбе земельных участков [14, 18]. С 2006 г. в качестве самостоятельных объектов недвижимости не рассматриваются леса и обособленные водные объекты [4, ст. 9; 5, ст. 16]. Ранее была некоторая двойственность в их правовом статусе. Например, леса: древесина на корню относилась к недвижимому имуществу, а заготовленная древесина — уже к движимому имуществу. Сейчас же леса — это «принадлежность», которая следует судьбе «главной вещи» — земельного участка (согласно п. 2 ст. 261 ГК РФ право собственности на земельный участок распространяется на находящиеся на нем растения). Отделение принадлежности от главной вещи — явление вполне обыденное.
Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, залога или отчуждаться в иной форме. Но права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Относительно рынка жилой и нежилой недвижимости в качестве основных способов влияния государства больше применяются такие универсальные для всей недвижимости регуляторы, как ее кадастровый учет, регистрация прав на нее, налоговые регуляторы. Также в некоторой мере способом государственного регулирования можно считать участие в развитии инфраструктуры соответствующих объектов, которое влияет на их функциональность и стоимость.
Что касается движимых объектов, признанных недвижимыми в силу закона (п. 1 ст. 130 ГК РФ), то там применяются весьма специфичные регуляторы.
В целом регулирование рынка недвижимости со стороны государства должно развиваться с учетом изменений в соответствующих отраслях законодательства (например, непонятно, завершена или все еще продолжается реформа гражданского законодательства [12, 17], отказ от принципа деления земельного фонда на категории [22] и др.) и обеспечивать решение задач, связанных с реализацией конституционных прав граждан на недвижимое имущество, свободным ценообразованием на объекты недвижимости, привлечением инвестиций, решением жилищной проблемы, справедливым налогообложением.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая // ИПС «КонсультантПлюс».
2. Земельный кодекс Российской Федерации // ИПС «КонсультантПлюс».
3. Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» // ИПС «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» // ИПС «КонсультантПлюс».
5. Федеральный закон «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации» // ИПС «КонсультантПлюс».
6. Федеральный закон от 29.12.2010 № 435-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» // ИПС «КонсультантПлюс».
7. Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» // ИПС «КонсультантПлюс».
8. Закон Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства» // ИПС «КонсультантПлюс» (утратил силу).
9. Указ Президента Российской Федерации от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» // ИПС «КонсультантПлюс» (утратил силу).
10. Указ Президента Российской Федерации от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» // ИПС «КонсультантПлюс» (утратил силу).
11. Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик// ИПС «КонсультантПлюс» (утратили силу).
12. Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 38 — 47.
13. Волков С.Н. Землеустроительное обеспечение оборота и использования земель сельскохозяйственного назначения // Агропродовольственная политика России. 2012. № 1. С. 60 — 64.
14. Гордиенко И.И. Правовые особенности включения земельных участков в границы населенных пунктов // Правовые вопросы недвижимости. 2011. № 2. С. 12 — 16.
15. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2011 году. М.: Росреестр, 2012. 248 с.
16. Гровер Р. Управление недвижимостью: международный учебный курс / Р. Гровер, М. Соловьев. М.: ВШПП, 2007. 372 с.
17. Жариков Ю.Г. Нормы гражданского права в сфере земельных отношений / Ю.Г. Жариков // Журнал российского права. 2011. № 11. С. 33 — 39.
18. Короткова О.И. Единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов как один из основополагающих принципов земельного законодательства // Правовые вопросы строительства. 2012. № 1. С. 17 — 19.
19. Липски С.А. Актуальные проблемы государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2006. № 8. С. 56.
20. Липски С.А. Государственное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения в условиях развития рыночных отношений (теория, методы, практика: российская модель конца XX — начала XXI века): монография. М.: «ЭКМОС», 2005. 162 с.
21. Липски С.А. Земельные доли в отечественном АПК: возникновение, эволюция, проблемы // Право и экономика. 2013. № 10. С. 56 — 63.
22. Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. № 6. С. 59 — 65.
23. Липски С.А. Правовое регулирование кадастровых отношений в постсоветской России: тенденции, проблемы, пути их решения // Нотариус. 2013. № 6. С. 20 — 25.
24. Липски С.А. Правовой механизм государственного регулирования рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения в современной России: особенности формирования, тенденции и перспективы // Право и Экономика. 2011. № 12. С. 18 — 24.
25. Липски С.А. Современное государственное управление сельскохозяйственным землепользованием // АПК: экономика, управление. 2003. № 7.
26. Румянцев В.П. Особенности договора купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения // Журнал российского права. 2013. № 8.
27. Хлыстун В.Н. Земельные отношения в российском агросекторе // Отечественные записки. 2012. № 6. С. 78 — 84.
Липски С.А. Особенности государственного регулирования сделок с различными видами недвижимости // Нотариус. 2014. № 3. С. 7 — 10.

Posted in Наши риелторские услуги and tagged .